Actos administrativos

TEMA IX: LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1. EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO

Inicialmente, el concepto surge en Francia al filo y como expresión práctica del principio de separación entre la administración y la justicia. Se trataría de un acto jurídico exento del poder jurisdiccional del juez en cuanto producto de la autoridad administrativa en la que se incluyen los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa en una primera configuración.

Este planteamiento se ha prolongado en Francia virtualmente hasta nuestros días debido a dos motivos:

1. La partición de competencias jurisdiccionales en ordinaria y contencioso-administrativa.
2. El esfuerzo teórico iniciado por Duguit y su escuela que pretende tipificar un concepto abstracto de acto jurídico como expresión de cada una de las funciones del Estado. Se distingue así entre el acto normativo, el acto jurisdiccional y el acto subjetivo y acto condición.

Éstos dos últimos en cuanto actos del estado, serían la forma prototípica de los actos administrativos.

Otra segunda dirección pretende caracterizar el acto administrativo por las notas de autotutela que en sí contiene.
Dos tendencias se encuentran aquí:

1. La que arranca de Otto Mayer en Alemania y a un dominante en este país que formula la teoría del acto administrativo sobre el modelo de Sentencia Judicial como acto que decide autoritariamente la situación jurídica del súbdito en un caso individual.

1. Por otro, la teorización de una decisión ejecutoria como acto administrativo prototípico que parte de M. Hariou y que se mantiene aún en la doctrina francesa.

Crítica que se le hace a estas dos concepciones:

• Primera crítica

A la primera, porque resulta muy difícil a priori y en la práctica totalmente imposible, caracterizar cada uno de los poderes del Estado mediante la producción de un acto jurídico típico y unitario.

La segunda porque discrimina notoriamente para limitar la teoría de los actos administrativos a los meramente relacionales de la administración con el súbdito excluyendo los actos interadministrativos, los actos internos y aún los relacionales en los que el efecto constitutivo o ejecutivo no resulta aparente.

• Segunda crítica

En los dos planteamientos la teoría del acto administrativo está soportando un peso excesivo, que es el de intentar expresar en una suerte de célula esencial toda la sustantividad y peculiaridad entera del derecho administrativo.

Este planteamiento es más bien inocente porque supone de entrada considerar que los sectores del ordenamiento jurídico y aun las disciplinas científicas se corresponden exactamente con principios formales abstractos y absolutos.

En nuestro derecho positivo el acto administrativo constituye una administración más, no la institución por excelencia en la que cabe distinguir dos conceptos:

1. En un sentido amplio, acto administrativo es todo acto jurídico dictado por la administración y sometido al Derecho administrativo.
   Se distinguiría, por lo tanto, de los actos materiales, de los actos del administrado y de los actos no sometidos a Derecho administrativo (Actos de Derecho privado, de derecho laboral, derecho constitucional…)

Este concepto amplio es desestimado en la doctrina y en la jurisprudencia en favor de un concepto mas estricto que excluye los reglamentos, los actos contractuales y el uso de la coacción (ejecuciones).

El acto administrativo tras esa reducción conceptual sería el acto jurídico unilateral de la administración distinto del Reglamento y consistente en una declaración;
Y es justamente este concepto el que se deduce de la regulación general contenida en el Título III de la Ley de Procedimiento Administrativo
Común.

La delimitación conceptual que hemos efectuado a partir de la teoría general del acto jurídico en su aplicación al Derecho Administrativo nos permite ahora concretar una definición positiva del acto administrativo sobre la formulación ya clásica de Guido Zanobini, que corregimos ligeramente.

1. La declaración de voluntad, juicio, deseo o conocimiento realizada por la administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la Reglamentaria.

De esta definición deriva una serie de notas que han de estudiarse con alguna detención:

1. Se trata de una declaración intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales, esto es, las ejecuciones y la actividad técnica de la administración.

 Esto no obstante por declaración no ha de entenderse únicamente la que formalmente se presenta como tal, sino también la que se manifiesta a través de conductas o comportamientos que revelan una posición intelectual previa, es lo que se llama declaración o acto tácito.

1. La declaración puede ser de voluntad, que será lo normal en las decisiones o resoluciones finales de los procedimientos, pero también de otros estados intelectuales, que son: juicio, deseo o conocimiento.

Son declaraciones de juicio los actos consultivos, esencialmente los dictáMenes; también los informes, una rendición de cuentas o los actos de intervención y fiscalización financiera porque todos estos actos no deciden nada, simplemente expresan una opinión del titular que lo impone.

Son expresiones de deseos las propuestas o peticiones de un órgano o ente formula a otro.

Son manifestaciones de conocimiento los certificados.

1. La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de una administración, lo que excluye: los actos jurídicos del administrado, los actos materialmente administrativo y los contratos o convenios pues es esencialmente un acto unilateral.

La procedencia formal de la declaración en la que el acto administrativo consiste de la administración publica puede operarse bien directamente a través de órganos dotados de competencia, o bien indirectamente mediante una persona que actúa con poderes delegados de la administración.

1. La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el ejercicio de una potestad administrativa, se excluye: los actos que expresan capacidad y titularidad de derechos comunes, actos privados o actos procesales.

Los actos administrativos producen los efectos jurídicos que tal potestad tiene como propios fundamentalmente, innovar o conservar situaciones jurídicas. Se conecta el acto con la legalidad de manera que no hay acto sin norma expresamente que lo autorice y lo prevea. El acto administrativo es esencialmente típico desde el punto de vista legal.

1. La potestad administrativa ejercida en el acto debe ser distinta de la potestad reglamentaria, se trata de una distinción que no es meramente cuantitativa, los reglamentos tienen un destinatario genérico e indeterminado mientras que los actos tienen destinatarios determinados. El reglamento crea e innova el ordenamiento jurídico mientras que el acto administrativo lo aplica.

1. LOS ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVO

1. Los elementos subjetivos: Administración, órgano, competencia, investidura del titular del órgano

   
   

Todos estos elementos de acto se derivan de la regulación legal que del acto se contiene en nuestro Derecho (Art.34 y ss de la Ley de Procedimiento Administrativo Común).

La administración como persona jurídica se compone de órganos a través de los cuales se manifiesta y obra. Sólo podrá dictar el acto aquel órgano de la administración que tenga atribuida la competencia para ello.

En un órgano deben concluir todos los criterios de competencia material, temporal, territorial para que en ejercicio de la misma pueda dictar válidamente el acto administrativo que dicha competencia autorice.

La persona o personas físicas que actúen en la correspondiente declaración como titulares de ese órgano deben reunir los siguientes requisitos:

1. Investidura legítima:

   
   lo que exige nombramiento legal, toma de posesión, y situación de actividad o de suplencia legal.
2. Que no tenga relación personal directa ni indirecta con el fondo del asunto de modo que no estén incursos los deberes legales de abstención o recusación de los arts.23 y 24 de la LPAC.
3. Exigencia de que se proceda en las condiciones legales prescritas para poder actuar como tales titulares de órganos lo cual es especialmente importante en el supuesto de los órganos colegiales en los que se exige: convocatoria regular, fijación del orden del día, quórum de constitución y quórum de votación de acuerdo con los arts. 15 y ss de LPAC.

1. Los elementos objetivos: presupuesto de hecho, fin, causa, motivo

Debe aislarse lo que son los presupuestos de hecho propuestos por la norma para que el acto pueda y deba ser dictado por la administración; como el acto administrativo no es más que el ejercicio de una potestad, resulta que el mismo solo puede ser dictado en función del presupuesto de hecho tipificado por la norma de cuya aplicación se trata.

El presupuesto de hecho es siempre un elemento reglado del acto y por lo tanto perfectamente controlable por el juez. Debe identificarse la concurrencia del presupuesto de hecho tipificado por la norma.

También constituye un elemento reglado el fin que la norma creadora de la potestad asigna a ésta como objetivo a perseguir, por lo pronto es un fin público en cuanto que la administración pública sirve a los intereses generales de acuerdo con el art.
103 de la CE; pero se matiza sustancialmente en cada uno de los sectores de actividad o institucionales como un fin específico. Ej: En la potestad de policía: la seguridad pública, las potestades sanitarias: la salud pública.

El acto administrativo incurrirá en un vicio legal si se aparta del fin específico o pretende servir a una finalidad distinta a un público. Ej.: Se persigue una finalidad recaudatoria utilizando el poder de policía. Esto se denomina desviación de poder, que consiste en perseguir un fin distinto al previsto por la norma pública.

A la efectividad de ese servicio por el acto administrativo al fin normativo concreto, debe reservarse justamente el concepto y nombre de causa en sentido técnico.

Destacar que el art.34,2 de LPAC dice que el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el Ordenamiento Jurídico, será determinado y adecuado a los fines de aquellos.

Una última precisión es la de los motivos:
En la doctrina civil, la distinción entre causa y motivos se suele hacer para desvalorizar a éstos.

Se distingue así entre: La causa final y la causa impulsiva para subrayar la relevancia única de la primera sin perjuicio de que la causa concreta obligue a investigar los motivos incorporados a la causa, excluyéndose sólo los que no afecten a la consideración jurídica del negocio.

Muy distinto es el planteamiento que se hace en el Derecho administrativo, de modo la administración no tiene otra actuación ni otra vida psicológica que la legal de modo que no puede haber en ella motivos impulsivos de su acción marginales al Derecho.

La actuación y la vida psicológica de la administración es la de sus funcionarios. El funcionario no puede actuar no más que en forma legal.

Por otra parte, la ley impone en un numero importante de supuestos la obligación de motivas sus actos, incluido los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales recogidas en el art.35 de LPAC; esto es de justiciarlos, de hacer públicos mediante una declaración formal los motivos de hecho y de derecho en función de los cuales ha determinado sus actos.

Lo relevante en este punto es que es justamente a través de la motivación que mueve a la administración para alzar sus actos donde se vienen a concretar todas las exigencias de los requisitos objetivos que se ha expuesto anteriormente. En ella ha de aparecer:

• La realidad el presupuesto de hecho normativo que el acto aplica.
• La efectividad del servicio al interés público específico que constituye el fin propio de la potestad administrativa que se ejercita.

1. Elementos objetivos: la declaración y su contenido y objeto

1. El acto administrativo consiste en una declaración y lo declarado puede ser tanto una voluntad como otros estados psicológicos, juicio, deseo o conocimiento. Igualmente, la declaración puede ser explícita o deducirse de una actuación expresiva (declaración o acto tácito)

La jurisprudencia a partir del principio de subsidiariedad del art.4,3 del CC, aplicó el art.1281 y ss del CC en la interpretación de los actos administrativos; esto es, no como regla siguiendo la tradición espiritualista de nuestro derecho, del valor primordial de la intención sobre su expresión literal.

Cuestión de alguna trascendencia es la relativa a los vicios de la voluntad o en su caso de los demás estados psicológicos expresados en la declaración. Destacar:

1. La administración como persona jurídica actúa a través de personas físicas de manera que los vicios habrán de referirse a la situación personal de los individuos referidos.
2. La actividad jurídico-administrativa es una actividad de ejecución legal lo que quiere decir que, si el contenido del acto se acomoda a la ley, será normalmente indiferente investigar sobre los vicios de la voluntad o del Estado psicológico de la gente expresado en el acto.
3. El art.47,1,d) de LPAC sanciona con nulidad de pleno derecho los actos que sean constitutivos de infracción penal o se dictan como consecuencia de ella.
4. Las personas que hayan determinado o inducido al error, violencia, intimidación o dolo, no podrán invocar el vicio por ellas causado o al que hayan contribuido, ni tampoco intentar beneficiarse del acto producido.

1. El contenido de la declaración debe acomodarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico de acuerdo con el art.34,2 de LPAC.

En relación con este tema, se plantea la importante cuestión de las determinación accesorias de la voluntad como son: la condición en plazo, el modo y las reservas. En general, se admiten las cláusulas particulares, pero sólo dentro de los límites permitidos por la tipicidad del acto.

No cabría aprobar a un funcionario de carrera con plazo resolutorio pues es contrario a la tipicidad del acto.

Tampoco una autoridad académica puede otorgar un título bajo condición suspensiva o con imposición de un modo de ejercicio.

En cambio, la jurisprudencia admite el condicionamiento de las licencias en cuanto que con el mismo se excluye la necesidad de denegación y también el condicionamiento de las confesiones.

1. El objeto de la declaración de la administración puede ser diverso

Puede consistir en un comportamiento del administrado de la propia administración, en concreto, del titular del órgano de otra administración o de otro órgano imponiendo una conducta de hacer, de no hacer, de dar o de padecer.

También puede tener el acto administrativo como objeto un hecho que se documenta, que se certifica o que se califica; o un bien que puede ser fungible (mediante una liquidación de deudas) o no fungible (como un bien inmueble que se expropia, que se declara, que se transfiere) en el que se subroga un sujeto.

También puede ser objeto una situación jurídica que se interpreta, que se califica, o que se revisa; o también la propia organización administrativa, o bien una combinación o mixtura de varios de estos objetos típicos.

En cualquier caso, el objeto ha de ser lícito, determinado y posible conforme a lo dispuesto en los arts.1271 y ss del CC.

1. Los elementos formales: el procedimiento y la forma de manifestación. En particular, la motivación

La declaración en que el acto consiste ha de producirse, primero, siguiendo un ‘iter concreto’ y, segundo, a través de determinadas formas de manifestación.

1. Lo primero, alude al procedimiento administrativo que puede considerarse como un ‘modo de producción de un acto’; concepto en la que un autor alemán, Merkl, incluye a las normas jurídicas.

En cualquier caso, se trataría de un modo de producción de un acto por aplicación de normas jurídicas superiores.

El acto administrativo no puede ser producido de cualquier manera ha voluntad del titular del órgano con competencia para la producción del acto, sino que ha de seguir un procedimiento determinado.

Tal procedimiento persigue una serie de finalidades a conseguir:

1. La fijación del supuesto de hecho del que hay que partir.

Ej.: En la expropiación forzosa de la declaración de necesidad de ocupación o del justiprecio.

1. La participación de una pluralidad de sujetos o de órganos mediante informes propuestas o dictáMenes obligatorios o facultativos, cada uno con la función de iluminar un aspecto concreto de la cuestión a decidir.
2. La necesidad de adoptar ciertas formas de actuación.

Ej.: la regla de la legislación publica en la contratación o de las pruebas publicas competitivas para la selección del personal.

1. La participación de las personas que tienen la condición formal de ‘partes’ en el procedimiento      distintas de la administración actuante, esto es, de las personas que tienen la condición de interesados.

Destacar que se les atribuye exigencia de iniciativa en todos los procedimientos, es lo que se denomina como actos rogados, especialmente los procedimientos iniciados a voluntad de partes. Se les atribuye:

• Exigencia de iniciativa en los procedimientos.
• La participación en el periodo de prueba mediante la proposición y práctica de la prueba.
• El derecho a formular alegaciones y a ser oídos en audiencia respecto del fondo del asunto.
• Tienen el derecho a estar informados sobre el estado de tramitación del procedimiento.

El procedimiento no se limita a articular todas esas finalidad y participaciones diversas, sino que asegura también entre todas ellas un orden determinado en el cual los actos deben ser cumplidos hasta concluir la resolución final.

Aparece así en el procedimiento la distinción fundamental entre la decisión final o resolución y los actos procedimentales o de trámite, los cuales adoptan una posición instrumental respecto de aquella.

Unos y otros son actos administrativos con su propio régimen jurídico y función con sustantividad y relativa autonomía. Se rechaza así la llamada concepción sustancial del procedimiento que intenta ver en éste la formación gradual de la voluntad administrativa como integración de las voluntades de todas las personas que participan en la operación procedimental.

No es efecto un acto complejo sino un complejo de actos, todos ellos instrumentales o auxiliares respecto de la resolución final, sin mermar de su sustantividad jurídica independiente; el procedimiento es pues un cauce necesario para la producción de los actos administrativos.

La forma del acto administrativo es normalmente escrita por algunas razones específicas:

1. Los actos recepticios han de ser notificados o publicados.
2. El acto expresa una declaración de autotutela ejecutoria que es normalmente innovativa de ordenamiento jurídico.
3. Los actos de procedimiento suponen la intervención de sujetos diversos. Ej.: El acto de prueba pueden concurrir todos los interesados en ella.
4. En determinados supuestos, es legalmente exigible, el requisito de la motivación.
5. La ordenación de los actos relativos a determinada materia puede exigir el registro o archivo de antecedentes.
6. La propia impersonalidad física de la organización administrativa.

Esto, no obstante, conviene hacer algunas salvedades:

1. No hay que confundir la forma escrita de producción con la forma escrita de constancia.

Todos los actos dictados por órganos colegiados se producen de forma verbal sin perjuicio de que los mismos sean objeto de constancia escrita a través de la confección por el secretario del acta de la sesíón que ha de ser votada o aprobada por el colegio. También es el caso de los actos dictados por orden de: La autoridad ordena y el subordinado recoge la declaración y la comunica o notifica.

1. En el orden de las relaciones de supremacía especial, la orden verbal es normalmente admitida y puede ser acreditada por cualquier medio admisible en derecho.

1. En el orden de las relaciones de policía, las ordenes verbales e incluso los signos acústicos o visuales (por ejemplo, a los efectos de disolución de una manifestación), admiten una aplicación ordinaria.

Se notará de todos modos que esos tres supuestos constituyen propiamente verdades excepciones al principio general de la forma escrita fuera del caso de los actos dictados por los órganos colegiados en los que la forma verbal viene impuesta por la naturaleza de estos.

¿Cuál ha de ser el contenido de la forma escrita de los actos administrativos?

La ley de procedimiento administrativo común no tiene una norma al respecto, si bien existe un uso muy difundido para los actos resolutorios o definitivos que es el siguiente:

1. El encabezamiento con indicación de la autoridad que emite el acto, aunque no constituye en su conjunto un requisito indispensable para su validez.
2. Indicación de si se ha consultado o no al Consejo de Estado y si la resolución sigue o no su dictamen.
3. La motivación.
4. La parte dispositiva o resolución, que es la decisión.
5. El lugar, la fecha y la firma.
6. Las indicaciones propias de la notificación.

De este contenido, alcanza un relieve particular la motivación. La motivación es un requisito típico no de todos los actos administrativos, pero sí de la mayoría.

La LPAC expresa esta regla en los términos de su art.35.1 que serán motivados con su cinta referencia de hechos y fundamentos de derecho.

En relación con los supuestos especificados, cabe hacer especial mención a los siguientes:

1. Los actos que se aparten del dictamen de órganos consultivos y ello porque el dictamen es un acto de juicio explicitado y razonado al que debe opónérsele un fundamento jurídico del mismo tema.
2. Los actos que se separen del precedente que justifican la necesidad de arbitrar un control frente a posibles medidas discriminatorias.
3. Los acuerdos de suspensión de actos en vías de recurso por la excepcionalidad de la suspensión frente al principio general de ejecutoriedad.
4. Particularmente importante, es la exigencia de motivación de los actos administrativos discrecionales que mantiene la nueva ley 30/2015 al ser fundamental para el control jurisdiccional.

El art.35.2 de LPAC remite a sus normas reglamentarias específicas la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, pero ello no afecta a la esencia de la obligación de motivar.

La motivación constituye un medio técnico fundamental para el control de los elementos objetivos del acto, el presupuesto, el fin y la causa.

1. LAS CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

El carácter nominado de los actos administrativos hace difícil formular una clasificación de los mismos que para ser completa debía no ser sistemática sino remitida a la cambiante e inagotable casuística legal.

Esto, no obstante, es posible fijar unos cuantos tipos bien porque la propia legislación lo figure como tales, bien porque resulten identificables de comportamientos homogéneos de sus respectivos regíMenes.

1. Por razón de los sujetos a los que se dirige

Es posible distinguir entre:

• Actos singulares cuando su circulo de destinatarios es concreto. Si son una pluralidad determinada, se habla de acto con destinatario plural, así por ejemplo una relación de expropiados.
• 
  Actos generales cuando el círculo de destinatarios es indeterminado.

La distinción es importante a efectos de la exigencia de su notificación o publicación. Si el acto es general, habrá que publicarlo.

1. Por razón de su contenido

1. Actos decisorios y no decisorios

Los actos decisorios son aquellos que contienen declaraciones de voluntad.

Los actos no decisorios son declaraciones de otros estados psicológicos, es el juicio, el deseo o el conocimiento pudiendo uno y otro ser o bien externos, afectantes a otros sujetos distintos de la administración autora del acto, o bien internos, en otro caso.

1. Actos favorables y de gravamen

Esta distinción fue formulada por W.Jellinek considerando que aquellos actos que tienen un destinatario externo, pueden afectar a éste de dos maneras diferentes:

Actos favorables o ampliatorios de derechos y facultades

Se denominan también actos declarativos de derechos que favorecen al interesado con la ampliación de su patrimonio jurídico, reconocíéndole un derecho o una facultad, un plus de titularidad o de actuación, líberándole de una limitación, de un deber o de un gravamen, produciendo un resultado ventajoso para el destinatario. Ej.: otorgamiento de una confesión, subvención, reconocimiento de un crédito…

Actos de gravamen o limitativos de derechos y facultades:

También se habla de actos que limiten derechos subjetivos extinguiendo un derecho o alguna facultad hasta entonces intactas, imponiéndole al sujeto una obligación o cargas nuevas.

Ej.: Una expropiación, una orden, una sanción o la revocación de un acto favorable.

La distinción es importante y se vincula a una serie de efectos prácticos de primera significación:

1. Los actos favorables no precisan de cobertura legal superior, además, no es necesario que se encuentren motivados y la ley condiciona estrictamente su revocación porque se ha otorgado un derecho a alguien.
2. Los actos de gravamen tienen los siguientes efectos:
3. Precisan siempre de cobertura legal superior.
4. Deben ser motivados.
5. Son revocables en cualquier momento.

1. Por su función procesal

Encontramos dos clasificaciones:

1. La que distingue entre los actos resolutorios y actos de trámite:
   

La distinción toma su base en la circunstancia de que los actos administrativos que se dictan en el seno de un procedimiento y en este dicho procedimiento, se distingue entre una resolución final, que es la que decide sobre el fondo del asunto, de modo que comporta una declaración de voluntad, una decisión.

De acuerdo con el art.88 LPAC resolverá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras que se deriven del expediente.

Los actos de trámite, por el contrario, son los que componen el iter procedimental hasta llegar a la decisión final. Dentro de los mismos se englobarían tanto los actos de simple ordenación como otros materiales con un contenido específico.

Entre los primeros cabría citar los de apertura y cierre de cada uno, de las bases del procedimiento: base de incoación, base de prueba, base de audiencia, base de resolución. También las notificaciones y publicaciones.

En cuanto a los segundos: informes, propuestas, dictáMenes, informaciones públicas, audiencia, autorizaciones previas o aprobaciones iniciales.

La distinción tiene repercusión a efectos de la recurribilidad del acto; así el art.112 LPAC, especifica que pueden ser objeto de recurso en vía administrativa: las resoluciones y los actos de trámite si éstos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

El art.25 Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por su parte con referencia al recurso contencioso-administrativo, declara impugnables:

• Los actos de la administración ya sean definitivos o de trámite, si éstos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.

Sin embargo, la regla de la irrecurribilidad de los actos de trámite en los supuestos no incluidos en los preceptos mencionados no es una regla absoluta. Quiere decirse simplemente que tales actos de trámite no son impugnables separadamente. Expresa por lo tanto un principio de concentración procedimental planteando a través de la impugnación de la resolución final, todas las eventuales discrepancias que el recurrente tenga.

Así, el art.112 párrafo 2º, lo precisa cuando dice que: la oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

1. La que distingue entre actos que no agotan la vía administrativa y actos que causan estado en la vía administrativa:
   

Los actos que no agotan la vía administrativa carecen de la posibilidad de acceder a la vía jurisdiccional. Son aquellos en los que todavía queda pendiente un posible recurso. Si hay un recurso que puede todavía imponerse no podrán imponerse a la vía jurisdiccional.

Los actos que causan estado en la vía administrativa: lo de causar estado quiere decir que la administración emitíó su última palabra y por lo tanto con impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Vienen regulados en el art. 114 (Fin de la vía administrativa).

1. La cuestión de los actos políticos o de gobierno

   
   

Históricamente, la doctrina de los actos políticos fue introducida por el consejo de estado francés al negarse sistemáticamente a conocer de aquellas reclamaciones que tenían relación con los problemas políticos derivados de la liquidación del régimen napoleónico.

Más adelante, también a los que se referían a los distintos cambios y pugnas políticas que se sucedieron a los largo del S.XIX. Se llegó así a formular la teoría del móvil político, según el cual:

• Cualquiera que fuese el objeto material del acto siempre que los gobernantes lo dictasen en función de un fin político, el acto dejaba de ser administrativo y se convertía en político haciéndose con ello exento del control contencioso-administrativo.

El sistema funciónó con todos los regíMenes que se sucedieron en Francia, hasta 1875; en esta última fecha, ya establecido en Francia el sistema de jurisdicción delegada que reconocíó al consejo de estado toda su independencia desde 1872, por primera vez rechazará esta teoría del móvil político en su arrêt Prince Napoleón entrando a conocer del fondo de la reclamación del príncipe Jerónimo Napoleón contra su cese como general de divisiones.

El criterio se mantiene en 1880 a propósito de asuntos relacionados con la expulsión de los jesuitas y en 1887 en otro arrêt Prince D’Orleans y Prince Murat.

Desde entonces, se mantiene aún en Francia la tesis de los actos políticos o de gobierno, únicamente en cuanto se refieran a una lista concreta de materias que la jurisprudencia posterior ha ido reduciendo.

En España por influencia de la formulación francesa originaria, la teoría del móvil político subsistíó en la jurisprudencia durante la vigencia de la Ley Santa María de Paredes de 1888 y posteriormente, en la Ley de la jurisdicción contencioso administrativa de 1856 que duró hasta el 98.

En una primera interpretación del art.2 del 56, el TS siguió por inercia la doctrina del móvil político aplicándola a toda la materia represiva, cuestiones militares e incluso a la impugnación de los reglamentos.

A comienzos de los años 60, el TS rectificó la doctrina del móvil político en base a dos observaciones capitales sobre la fórmula legal:

1. El art.2, b) de la ley de la jurisdicción hablaba de actos políticos del Gobierno, con mayúscula y artículo determinado, lo que se consideró que daba un sentido claramente orgánico y por lo tanto remitía exclusivamente a las decisiones del Consejo de Ministros.
2. La expresión del preámbulo de la ley de la jurisdicción de ser distinta la funciona política de la administrativa; cada una expresada en tipos de actos diferentes que fue utilizada para indicar que sólo era manifestación de la función política, las grandes decisiones que afectaran al Estado como un todo, (así medidas de conjunto relativas a la seguridad nacional, o a la organización militar) pero no simples actos administrativos típicos que afectaran a una o varias personas.

Entre esas decisiones de conjunto, se negó expresamente que pudieran entrar los reglamentos cuya posibilidad de impugnación es universal y necesaria.

Hoy en día, el art.561 atribuye a los tribunales el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa sin excepciones; excepción que en todo caso resulta prohibida por el art.4.1 de la CE que reconoce como derecho fundamental la tutela judicial efectiva de los jueces y tribunales sin que en ningún caso pueda producirse indefensión; esto es, sin margen alguno para la denegación, de modo que en consecuencia, era forzoso considerar derogado el polémico art.2,B) de la ley de la jurisdicción de 1956 desde la entrada en vigor de la CE.

En la actualidad, la ley de la jurisdicción de 1998 resulta definitivamente concluyente en este sentido, así frente a la cláusula de exclusión de los actos políticos del Gobierno, del ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa que era lo que dispónía el art.2, B) de la ley de jurisdicción de 1956.

La actual ley de la jurisdicción de 1998 en su art.2.A) formula una clausula de inclusión explícita en dicho ámbito calificando a los referidos actos (actos políticos del Gobierno) indirecta pero resueltamente como actos discrecionales y por lo tanto controlables a través de los elementos reglados como ocurre con el resto de los actos discrecionales.

El art.29.3 de la ley del Gobierno, corrobora esta conclusión de forma categórica; dice que los actos del Gobierno y de los órganos y autoridades regulados en esta ley, son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa con conformidad de lo dispuesto en su ley reguladora.

Cabe advertir que existen actos de naturaleza constitucional de relación del gobierno con las cámaras parlamentarias que el TC ha considerado de imposible control por la jurisdicción contencioso-administrativa. En concreto, todos los actos que se derivan del Título V de la CE (arts.108 y ss.).

Ejemplo de acto que si es controlable por la jurisdicción contencioso administrativa a pesar de que tiene un contenido político:

• Sentencia del TS 20 de Noviembre de 2013, que anula un Real Decreto que otorgaba el indulto a un sujeto que había sido condenado por conducción con peligro para las personas en concurso con el delito de homicidio.

El indulto es un acto graciable del Gobierno en el que puede decidir con criterios de oportunidad que pueden ser eventualmente de carácter político. El otorgamiento del indulto está sometido a la Ley de indulto de 1870 cuyo art.23 exige un informe del tribunal sentenciador.

En este caso se consideró que el informe no había sido emitido por el mismo órgano que dictó la sentencia.

1. LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1. La teoría general de la invalidez y sus distorsiones en el Derecho Administrativo

El régimen de la invalidez de los actos administrativos se encuentra construido en sus líneas fundamentales sobre los principios clásicos que esta teoría ha adquirido en el Derecho Civil a lo largo de su historia.

Sin embargo, el concreto régimen jurídico que se haya implícito en dicha teoría sufre muy importantes distorsiones y matizaciones en su aplicación a los actos de la administración.

1. El esquema tradicional de la invalidez de los actos jurídicos

En relación con este esquema, destacar que la teoría civil de la invalidez de los actos jurídicos se apoya en una tripartición de modalidades tipológicas de irregularidad que son las siguientes:

1. La nulidad absoluta o de pleno derecho que constituye la sanción, que. Por regla general, el ordenamiento atribuye a los actos que incurran en violación del mismo y que se caracteriza por tres notas:

1. Su carácter automático e inmediato sin necesidad de impugnación judicial.
2. Sus efectos erga omnes.
3. Su insubsanabilidad.

1. La anulabilidad o nulidad relativa que solo tiene lugar en los casos especiales en los que el ordenamiento la prevé y que se caracteriza por tres rasgos:

1. No posee carácter automático.
2. Solo puede ser alegada por una persona determinada.
3. Puede sanar por el transcurso del tiempo.

1. Finalmente, en algunos procedimientos se admite la categoría de la inexistencia aplicable a supuestos de ausencia grosera y ostensible de los requisitos básicos de validez que por su evidencia no han sido establecidos o previstos por las normas.

Por ejemplo: la adopción de un gato.

Su régimen, en cualquier caso, es sustancialmente el mismo que la nulidad de pleno derecho.

1. El sistema de invalidez propio del Derecho administrativo

Este esquema civil e la invalidez, aun afectado en sus principios básicos, sufre alteraciones notables en su contenido al ser aplicado a los actos de la administración pública. Se produce en base a dos ideas:

1. Debido a la incidencia de la presunción de validez o autotutela declarativa, esto es, el que los actos se presuman válidos o ajustados a derecho, salvo declaración expresa en contra, supone varias consecuencias:

1. La posición respectiva de las dos modalidades básicas de invalidez, se invierten de forma que la anulabilidad pasa a ser la regla general cobrando la nulidad de pleno derecho carácter excepcional.
2. Determinadas infracciones legales en que el acto incurre principalmente los de carácter formal no se sancionan con su invalidez dando lugar a la figura típica de las irregularidades no invalidantes; esto quiere decir que hay infracciones del ordenamiento jurídico que no determinan la validez y a pesar de ello, el acto sigue siendo válido.

1. La existencia de un amplio conjunto de técnicas tendentes a sanar o excluir la invalidez:
2. La incomunicación de la invalidez a los actos posteriores.
3. La nulidad parcial
4. La conversión de los actos viciados
5. La conservación de los actos no afectados por la nulidad del acto final
6. La posibilidad de convalidación sin plazo.

Como consecuencia de la ejecutoriedad o autotutela ejecutiva se producen tres efectos:

1. La necesidad en todo caso la reacción impugnatoria por parte de los afectos por el acto administrativo.
2. La misma potestad de la administración de ejecutar por sí sus actos, supone que su impugnación en vías de recurso se encuentra sometida a la observancia de plazos extraordinariamente breves que además lo son de caducidad y por lo tanto, no interrumpibles.
3. Por fin, la ejecutoriedad conlleva que la impugnación de los actos no supone la suspensión automática de su ejecución salvo declaración expresa en contrario del órgano administrativo o judicial competente para resolver el recurso.

Tomando pie en estas circunstancias, nuestro derecho positivo, ha diseñado desde 1958 un régimen de invalidez que se basa en dos figuras, la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad.

No es conocida en nuestro derecho la categoría de la inexistencia que en la mayor parte de los casos es reconducible a la nulidad de pleno derecho; y junto aquellas figuras, es preciso hacer una referencia a la técnica ya citada de las irregularidades no invalidantes.

1. La nulidad de pleno derecho

1. Los supuestos legales de nulidad

La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos se produce en exclusivamente en los casos determinados por las leyes; dichos supuestos se enumeran con carácter general en el art.47 de LPAC.

El último apartado del art.47 prevé la posibilidad de que el estado se incremente con nuevos supuestos siempre que se encuentren previstos en una disposición con rango legal. De esta previsión se ha hecho un uso limitado y así se distinguen los siguientes supuestos:

• El art.46 de la Ley General Presupuestaria, el art.9.2 de la Ley de Costas, o el art.103.4 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa.

1. El régimen jurídico de la nulidad

Los efectos que acarrea la incidencia del vicio de nulidad de pleno derecho solo son similares a los que tienen lugar en el derecho privado:

1. No son convalidables mediante subsanación ulterior de los vicios de que adolecieran.
2. Los actos nulos son sanables parcialmente por el transcurso del tiempo; es lo que se llama imprescriptibilidad relativa.
3. La impugnación de un acto nulo en vía de recurso, no de revisión de oficio, está sometida a los mismos plazos de caducidad que los actos anulables. Opinión controvertida y discutida por parte de la doctrina.

1. LA ANULABILIDAD

1. Los supuestos legales de la anulabilidad

Constituye el tipo de sanción general que recae sobre los actos ilegales. El art.48 de LPAC define su ámbito mediante la formulación de:

1. Una cláusula general que se completa con la definición del carácter parcialmente invalidante que poseen dos vicios. Destacada en el art.48.1: son anulables los actos de la administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso desviación de poder.

El precepto menciona, a título de mera especificación, y como una de las posibles infracciones del ordenamiento jurídico, la desviación de poder cuya definición no se hace en este artículo, sino que se contiene en el art.70 de la Ley de la jurisdicción contencioso administrativa: se entiende por desviación de poder, el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los previstos del ordenamiento jurídico.

1. Existen las irregularidades formales y las actuaciones tardías que cuentan con una eficacia parcialmente invalidante.
   El art.48 en sus apartados 2 y 3, contempla dos supuestos de excepciones parciales, a la regla de la anulabilidad. La previsión de estas excepciones supone que existen determinadas infracciones del ordenamiento jurídico que no producen la invalidez del acto, recibiendo el nombre técnico de irregularidades no invalidantes. Excepciones parciales:

1. Los defectos de formas:La infracción de normas reguladores del procedimiento administrativo o de la forma de los actos. Sólo darán lugar a la anulación en dos supuestos:

1. Cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin. Lo que supone la ausencia de los elementos esenciales para concluir si la decisión de fondo es correcta, ajustada a derecho.

1. Que la infracción formal haya producido indefensión a los interesados; para apreciar la existencia de esta, la jurisprudencia ha declarado que no basta con comprobar, la vulneración del derecho de prensa como consecuencia de la irregularidad, sino que es necesario contemplar las posibilidades de defensa en su conjunto a los largo de todo el procedimiento administrativo, durante los recursos administrativos y contencioso administrativos.

1. La realización de actuaciones fuera de plazo: sólo determinará la anulación del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo, lo que supone introducir una distinción vaga e insegura entre plazos importantes y menos importantes.

Entre los importantes se incluye ciertamente aquellos a los que la ley anuda o vincula a su transcurso una consecuencia jurídica de producción automática o un efecto de cierre.

Ej. De transcurso de una consecuencia jurídica de producción automática.: Caducidad del procedimiento por inacción de la administración durante seis meses                                      Ej. De efecto de cierre: Plazo de 30 días para presentar instancias y para presentarse a una oposición.

1. Régimen jurídico de la anulabilidad

Los efectos propios de la declaración de un acto como anulable son paralelos a los de la nulidad de pleno derecho, pero en sentido opuesto. Ello porque:

1. Son por definición convalidables mediante la subsanación a posteriori de los vicios que adolezcan.
2. Sanan por el transcurso de los plazos establecidos para la interposición de todo tipo de recursos administrativos.

1. Otras técnicas de reducción de la invalidez

La versión que el legislador parece seguir para la invalidez de los actos administrativos se refleja también junto a la regla general de la anulabilidad en la consagración de otra serie de técnicas que tienden a reducir sus efectos al mínimo indispensable. Estas son:

1. La no transmisión de la invalidez recogida en el art.49.1

   
   

La nulidad o anulabilidad de un acto no implica la de los sucesivos ni el procedimiento que sea independientes del primero.

1. La regla de la nulidad parcial recogida en el art.49.2

La nulidad o anulabilidad de parte de un acto no implica la de los restantes que sean independientes del primero salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella no se hubiera dictado.

1. El principio de conversión de los actos irregulares: art.50

Los actos nulos o anulables que contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste.

1. El principio de conservación: art.51

El órgano que declare la nulidad o anule un acto, dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiere mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

1. LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1. Las diferentes manifestaciones de la eficacia

Los actos administrativos como expresión primaria de la actividad de la administración pública se encuentran dotados de una fuerza jurídica singular. Dicha fuerza no deriva de la carácterística intrínseca de dichos actos, sino que son consecuencia de los privilegios posicionales de la administración en cuanto organización que integra los poderes públicos.

Son tres sus manifestaciones principales:

1. El poder de autotutela declarativa según el cual tales actos constituyen declaraciones capaces por sí mismas de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas de sus destinatarios sin contar para ello con el concurso de los órganos judiciales y con independencia del consentimiento o colaboración de los destinatarios de aquellas.

La ley anula dicho poder al hecho de que los actos se presumen válidos con lo que implícitamente impone la carga de impugnarlos.

1. El poder de autotutela ejecutiva conforme al cual tales actos pueden ser llevados a la práctica por la propia administración pudiendo hacer uso de la coacción en caso de resistencia de sus destinatarios sin contar con el concurso de los tribunales.

1. El deber de observancia de alcance general:
   Sus destinatarios están obligados a respetar y cumplir los mandatos que el acto contiene. En caso de incumplimiento se habilita a la administración para el ejercicio de potestad sancionadora que incluso puede dar lugar a la comisión de un ilícito penal; es el llamado delito de desobediencia.

1. El desarrollo de la eficacia en el tiempo de los actos administrativos

1. El inicio de la eficacia

La regla general en cuanto a la eficacia de los actos administrativos en el tiempo viene recogida en el art.39.3 que señala que los actos de las administraciones publicas sujetos a derecho administrativo producirán efectos desde la fecha en la que se dicten salvo que en ellos se disponga otra cosa.

Esta afirmación, sin embargo, debe ser seriamente matizada a la luz de lo dispuesto en el art.39.2 que dice que la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido de la ley o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

De estos supuestos, el único real de eficacia demorada es el de la notificación o publicación de la norma. Cuando esté supeditada a una aprobación superior lo que falta es un requisito de validez, y cuando lo exige un contenido del acto, lo que existe es un aplazamiento de la puesta en práctica real del contenido del acto.

1. La irretroactividad de los actos administrativos

Constituye la regla general admitíéndose solo la retroactividad en dos supuestos que indica el art.39.3:

1. Cuando los actos se dictaren en sustitución de otros actos anulados.
2. Cuando los actos tengan carácter favorable para los interesados siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha en la que se retrotraiga la eficacia del ámbito y que no se lesione derechos e intereses de otras personas.