9La función financiera: las potestades tributaria y presupuestaria.
Por función financiera se entiende la potestad de las Cortes para determinar la estructura de los ingresos y gastos del Estado. Comprende por un lado la potestad tributaria del Estado, que las Cortes ejercen aprobando las leyes que regulan los impuestos de donde proceden los pondos públicos y por otro la potestad presupuestaria, que significa la facultad de aprobar anualmente las cuentas del Estado mediante la Ley de Presupuestos, en la cual se contiene una estimación de los ingresos provenientes de la aplicación de los tributos en vigor y de cualesquiera otras fuentes y una autorización de los gastos en que han de emplearse dichos ingresos. En relación con esta función puede hablarse de un principio de legalidad financiera, ya que la regulación constitucional impone reserva de ley tanto sobre el ejercicio de la potestad tributaria como sobre el de la presupuestaria.
Consiste en la capacidad para imponer tributos que graven los ingresos y bienes de los ciudadanos. La CE atribuye dicha capacidad en forma originaria exclusivamente al Estado, mediante ley (art133.1CE).
El apartado 2 de dicho precepto reconoce la potestad tributaria de las CCAA y de las Corporaciones locales, pero “de acuerdo con la CE y las leyes”. Hablamos entonces de una potestad tributaria de segundo orden que depende de la Constitución y tambian del propio legislador central.
Destacar que la potestad tributaria no puede ejercitarse mediante la Ley de Presupuestos ya que lo excluye expresamente en la Constitución , al prohibir la creación de tributos a través de dicha ley; sí admite la CE, la modificación de los mismo cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea (art143.7CE). Esta es una previsión cuya finalidad es favorecer la claridad y transparencia financiera y que asimismo, garantiza la normalidad en el ejercicio de la propia potestad tributaria, evitando que las especifidades de la tramitación de los presupuestos afecten a la legislación sobre impuestos. Recordar también que el principio de legalidad tributaria se extiende más allá de los impuestos stricto sensu, pues alcanza a cualquier prestación personal o patrimonial que sólo puede establecerse por ley (art31.3 de la CE).
Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la previsión de ingresos y autorización de gastos anual de los poderes públicos y constituyen una pieza fundamental en el funcionamiento del Estado. En efecto, la importancia de los Presupuestos es tal que la capacidad para elaborarlos supone un importante elemento de poder político, lo cual explica la trascendencia que la constitución otorga a su elaboración. Formalmente son , una ley, pero sobre la que la Constitución prevé expresamente tanto un procedimiento de elaboración específico, como determinados aspectos de su contenido material.
Las modificaciones procedimentales consisten en la reserva al Gobierno de la iniciativa presupuestaria, al atribuírsele la “elaboración” de los Presupuestos , de tal forma que éstos solamente pueden partir de un proyecto gubernamental. La CE impone al Gobierno un plazo estricto para la presentación del proyecto, que debe efectuarse ante el Congreso de los Diputados “ al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior (art134.3CE).
Asimismo la CE atribuye a las Cortes Generales el “examen, enmienda y aprobación” de los Presupuestos. En realidad esta previsión constitucional no supone una modificación del funcionamiento ordinario de la potestad legislativa, fuera de la mencionada reserva al Gobierno de la iniciativa presupuestaria y el plazo para ejercerla.
Destacar que la principal consecuencia de esta reserva al Gobierno, se plasma en la tramitación parlamentaria de los presupuestos, que queda sometida a limitaciones muy estrictas aunque esta reserva gubernamental tiene una importante excepción en beneficio de determinados órganos e instituciones constitucionales dotados de autonomía presupuestaria. Éstos tienen la facultad de elaborar sus propios presupuestos, aunque se remiten a las Cortes englobados en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado elaborado por el Gobierno.
Las previsiones constitucionales sobre la tramitación parlamentaria de los Presupuestos Generales del Estado han sido desarrolladas por los reglamentos parlamentarios. El Reglamento del Congreso establece que en el debate de totalidad, que ha de tener lugar en el Pleno de la Cámara, quedan ya fijadas las cuantías globales de los estados de los presupuestos (art134.1). Con respecto a esto, destacar que el Reglamento del Senado también prevé que si una enmienda implica la impugnación completa de una sección , se ha de tramitar como una propuesta de veto.
Para finalizar, en los últimos años, los Presupuestos del Estado han incluido disposiciones de modificación de leyes sustantivas con pretensión de vigencia indeterminada, no anual. El TC ha admitido la constitucionalidad de dicho procedimiento siempre que tales disposiciones estén directamente relacionadas con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos, esto es, con el contenido propio y específico de los presupuestos.
El sistema parlamentario está asentado en la base de la relación de confianza entre el Parlamento y el Gobierno. Además el Parlamento tiene también asignadas funciones de control de la actividad gubernamental.
En España este esquema se sigue como en un régimen político que se autodenomina como “monarquía parlamentaria” art1.3CE, aunque con adecuación a las técnicas del “parlamentarismo racionalizado”. Estas técnicas, se concretan en reducir la exigencia de la responsabilidad política del Gobierno a supuestos muy específicos y jurídicamente formalizados, cuya configuración tiende a favorecer la estabilidad gubernamental.
En aspectos generales decimos que el Gobierno debe contar con la confianza parlamentaria expresada en la votación de investidura, debe también conservar dicha confianza y está además sometido al control de las cámaras. Todo esto, presenta unos rasgos específicos que son los siguientes: 1No es propiamente el Gobierno , sino su Presidente, quien mantiene la relación fiduciaria con el Parlamento. Por otro lado, la confianza parlamentaria se entiende persistente a menos que se apruebe una moción de censura contra el Gobierno o que éste sea derrotado en una cuestión de confianza.
El sistema esta presidido por el deseo de garantizar dentro del necesario mantenimiento del apoyo parlamentario, la estabilidad gubernamental. Para ello se configura un esquema racionalizado en el que la confianza se presume a menos que a través de uno de los dos mecanismos constitucionalmente previsto, se demuestre que se ha roto la relación fiduciaria. Por otro lado la viabilidad del único de esos dos mecanismos que no depende de la voluntad gubernamental ,la moción de censura, se reduce seriamente con las exigencias de que incluya un candidato alternativo y de que alcance la mayoría absoluta en el gobierno.
Destacar que el control de ambas Cámaras sobre el Gobierno es una actividad prevista en el articulo 66. CE que se realiza de forma permanente mediante unos instrumentos específicos; la exigencia de la responsabilidad política es por el contrario, solo una posibilidad contingente que está reservada al Congreso y que , en caso de tener lugar, se concreta forzosamente de forma esporádica.
En fin, mientras el objetivo del control parlamentario es conocer la acción del Gobierno, fiscalizarla, expresar una opinión al respecto y trasladar todo ello a la opinión pública, la finalidad de la exigencia de la responsabilidad política es remover al Gobierno y sustituirlo por otro.
Por función financiera se entiende la potestad de las Cortes para determinar la estructura de los ingresos y gastos del Estado. Comprende por un lado la potestad tributaria del Estado, que las Cortes ejercen aprobando las leyes que regulan los impuestos de donde proceden los pondos públicos y por otro la potestad presupuestaria, que significa la facultad de aprobar anualmente las cuentas del Estado mediante la Ley de Presupuestos, en la cual se contiene una estimación de los ingresos provenientes de la aplicación de los tributos en vigor y de cualesquiera otras fuentes y una autorización de los gastos en que han de emplearse dichos ingresos. En relación con esta función puede hablarse de un principio de legalidad financiera, ya que la regulación constitucional impone reserva de ley tanto sobre el ejercicio de la potestad tributaria como sobre el de la presupuestaria.
1Potestad tributaria
Consiste en la capacidad para imponer tributos que graven los ingresos y bienes de los ciudadanos. La CE atribuye dicha capacidad en forma originaria exclusivamente al Estado, mediante ley (art133.1CE).
El apartado 2 de dicho precepto reconoce la potestad tributaria de las CCAA y de las Corporaciones locales, pero “de acuerdo con la CE y las leyes”. Hablamos entonces de una potestad tributaria de segundo orden que depende de la Constitución y tambian del propio legislador central.
Destacar que la potestad tributaria no puede ejercitarse mediante la Ley de Presupuestos ya que lo excluye expresamente en la Constitución , al prohibir la creación de tributos a través de dicha ley; sí admite la CE, la modificación de los mismo cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea (art143.7CE). Esta es una previsión cuya finalidad es favorecer la claridad y transparencia financiera y que asimismo, garantiza la normalidad en el ejercicio de la propia potestad tributaria, evitando que las especifidades de la tramitación de los presupuestos afecten a la legislación sobre impuestos. Recordar también que el principio de legalidad tributaria se extiende más allá de los impuestos stricto sensu, pues alcanza a cualquier prestación personal o patrimonial que sólo puede establecerse por ley (art31.3 de la CE).
2Potestad presupuestaria
Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la previsión de ingresos y autorización de gastos anual de los poderes públicos y constituyen una pieza fundamental en el funcionamiento del Estado. En efecto, la importancia de los Presupuestos es tal que la capacidad para elaborarlos supone un importante elemento de poder político, lo cual explica la trascendencia que la constitución otorga a su elaboración. Formalmente son , una ley, pero sobre la que la Constitución prevé expresamente tanto un procedimiento de elaboración específico, como determinados aspectos de su contenido material.
Las modificaciones procedimentales consisten en la reserva al Gobierno de la iniciativa presupuestaria, al atribuírsele la “elaboración” de los Presupuestos , de tal forma que éstos solamente pueden partir de un proyecto gubernamental. La CE impone al Gobierno un plazo estricto para la presentación del proyecto, que debe efectuarse ante el Congreso de los Diputados “ al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior (art134.3CE).
Asimismo la CE atribuye a las Cortes Generales el “examen, enmienda y aprobación” de los Presupuestos. En realidad esta previsión constitucional no supone una modificación del funcionamiento ordinario de la potestad legislativa, fuera de la mencionada reserva al Gobierno de la iniciativa presupuestaria y el plazo para ejercerla.
Destacar que la principal consecuencia de esta reserva al Gobierno, se plasma en la tramitación parlamentaria de los presupuestos, que queda sometida a limitaciones muy estrictas aunque esta reserva gubernamental tiene una importante excepción en beneficio de determinados órganos e instituciones constitucionales dotados de autonomía presupuestaria. Éstos tienen la facultad de elaborar sus propios presupuestos, aunque se remiten a las Cortes englobados en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado elaborado por el Gobierno.
Las previsiones constitucionales sobre la tramitación parlamentaria de los Presupuestos Generales del Estado han sido desarrolladas por los reglamentos parlamentarios. El Reglamento del Congreso establece que en el debate de totalidad, que ha de tener lugar en el Pleno de la Cámara, quedan ya fijadas las cuantías globales de los estados de los presupuestos (art134.1). Con respecto a esto, destacar que el Reglamento del Senado también prevé que si una enmienda implica la impugnación completa de una sección , se ha de tramitar como una propuesta de veto.
Para finalizar, en los últimos años, los Presupuestos del Estado han incluido disposiciones de modificación de leyes sustantivas con pretensión de vigencia indeterminada, no anual. El TC ha admitido la constitucionalidad de dicho procedimiento siempre que tales disposiciones estén directamente relacionadas con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos, esto es, con el contenido propio y específico de los presupuestos.
10Control parlamentario y responsabilidad política:
El sistema parlamentario está asentado en la base de la relación de confianza entre el Parlamento y el Gobierno. Además el Parlamento tiene también asignadas funciones de control de la actividad gubernamental.
En España este esquema se sigue como en un régimen político que se autodenomina como “monarquía parlamentaria” art1.3CE, aunque con adecuación a las técnicas del “parlamentarismo racionalizado”. Estas técnicas, se concretan en reducir la exigencia de la responsabilidad política del Gobierno a supuestos muy específicos y jurídicamente formalizados, cuya configuración tiende a favorecer la estabilidad gubernamental.
En aspectos generales decimos que el Gobierno debe contar con la confianza parlamentaria expresada en la votación de investidura, debe también conservar dicha confianza y está además sometido al control de las cámaras. Todo esto, presenta unos rasgos específicos que son los siguientes: 1No es propiamente el Gobierno , sino su Presidente, quien mantiene la relación fiduciaria con el Parlamento. Por otro lado, la confianza parlamentaria se entiende persistente a menos que se apruebe una moción de censura contra el Gobierno o que éste sea derrotado en una cuestión de confianza.
El sistema esta presidido por el deseo de garantizar dentro del necesario mantenimiento del apoyo parlamentario, la estabilidad gubernamental. Para ello se configura un esquema racionalizado en el que la confianza se presume a menos que a través de uno de los dos mecanismos constitucionalmente previsto, se demuestre que se ha roto la relación fiduciaria. Por otro lado la viabilidad del único de esos dos mecanismos que no depende de la voluntad gubernamental ,la moción de censura, se reduce seriamente con las exigencias de que incluya un candidato alternativo y de que alcance la mayoría absoluta en el gobierno.
Destacar que el control de ambas Cámaras sobre el Gobierno es una actividad prevista en el articulo 66. CE que se realiza de forma permanente mediante unos instrumentos específicos; la exigencia de la responsabilidad política es por el contrario, solo una posibilidad contingente que está reservada al Congreso y que , en caso de tener lugar, se concreta forzosamente de forma esporádica.
En fin, mientras el objetivo del control parlamentario es conocer la acción del Gobierno, fiscalizarla, expresar una opinión al respecto y trasladar todo ello a la opinión pública, la finalidad de la exigencia de la responsabilidad política es remover al Gobierno y sustituirlo por otro.