La Administración Pública como Persona Jurídica
La más simple y tradicional definición de derecho administrativo lo considera como el derecho de la administración pública.
1. El Concepto de Administración en la Evolución del Derecho Administrativo
A partir de la Revolución francesa, momento en el que nace el derecho administrativo, y durante la primera mitad del siglo pasado, la Administración Pública se identifica con el Poder Ejecutivo. El Derecho Administrativo venía a ser entonces el régimen jurídico especial del Poder Ejecutivo. Hacia mediados del siglo XIX, los esfuerzos dirigidos a garantizar la autonomía del nuevo Derecho Público, se reconoce al Estado como persona jurídica. La personificación jurídica del Estado se entiende así en el presupuesto de toda construcción jurídica del Derecho Público. El hecho de que se considere la personalidad jurídica corresponde al Estado en su integridad y a cada uno de sus tres Poderes, hace que estos pierdan su sustantividad propia y se conviertan en simples expresiones orgánicas de aquel. La Administración Pública pasa a ser considerada entonces como una función del Estado-persona. El problema queda planteado ya no se ve en el Estado un conjunto de Poderes individualizados sino una persona jurídica única que realiza múltiple funciones, una de las cuales seria la de administrar. Administrar seria toda actuación del Estado distinta de legislar o de enjuiciar, criterio cuyo sentido vendría hecho de que legislar y juzgar se habrían separado del complejo de funciones del viejo Estado absoluto como simples técnicas formales. Tras la crisis de la doctrina del servicio público, en la última posguerra, y que se limita a catalogar en el Derecho Administrativo las regulaciones Estados-ciudadanos que salen de los moldes establecidos del Derecho Privado, renunciando a una explicación uniforme de esa peculiaridad.
2. La Administración como Persona Jurídica
La Administración Pública no es para el Derecho Administrativo una determinada función objetiva o material. Las funciones y actividades a realizar por la Administración son algo puramente contingente e históricamente variable, que depende esencialmente de una demanda social. Las técnicas formales de administrar varían también circunstancialmente. Para el Derecho Administrativo la Administración Publica es una persona jurídica. Todas las relaciones jurídico-administrativas se explican en tanto que la Administración Pública, en cuanto persona, es sujeto de Derecho que emana declaraciones de voluntad, celebra contratos, es titular de patrimonio, etc. La personificación de la Administración Pública es así el dato primario y sine qua non del Derecho Administrativo.
3. Excursus sobre la División de Poderes
La Administración Pública se encuentra totalmente organizada y los funcionarios son simples agentes de esta organización. La Administración Pública no es representante de la comunidad sino una organización puesta a su servicio. La Constitución, al referirse a la Administración, además de subrayar como primera nota definitoria su carácter servicial, extrae de ello inmediatamente su condición de subordinada y sometida. Esta organización servicial de la comunidad que es la Administración Pública, aparece con una personalidad jurídica propia y para el derecho administrativo al que está sometida, es sujeto de relaciones jurídicas. La Administración es una organización instrumental, la cual actúa siempre ante el Derecho como un sujeto que emana actos, declaraciones.
4. Actividades Administrativas de los Órganos Constitucionales del Estado
* La Posición Mixta del Gobierno
La consideración de la Administración Pública como una persona jurídica exige y justifica la exclusión de la misma de una parte de la actividad de los órganos superiores de tipo político. Estos órganos no son solo eventualmente órganos de la Administración Pública sino que cumple otras funciones que nada tienen que ver con la Administración Pública en cuanto persona. Así ocurre con los actos de carácter internacional que no se imputan a la Administración Pública interior, sino al Estado global en cuanto sujeto de relaciones internacionales, a quien el gobierno representa, no estando sometidas por dicha razón al Derecho Administrativo, sino a la Constitución y al Derecho Internacional. Es el supuesto también de los actos constitucionales en que se plasman las relaciones entre los Altos Órganos del Estado. Lo que sucede en estos casos es que en los titulares de estos órganos superiores de la Administración Pública concurre la condición de comisionados del propietario del poder, la confianza parlamentaria en nuestro sistema para ejercer dicho poder. La concurrencia de esa doble condición explica que tales individuos actúen unas veces en cuanto, titulares del órgano administrativo y otras como personas que integran el centro de competencias constitucionales como comisionados políticos del propietario de poder. El Gobierno es simultáneamente órganos constitucionales y órgano administrativo. Toda la actividad del Gobierno sobre la Administración es de dirección, ninguna organización, y por tanto tampoco la Administración Publica, puede funcionar sin órganos directivos, que forman así parte necesaria de su estructura. Por ello sus actos están sometidos al Derecho Administrativo y son controlables por los Tribunales contencioso-administrativos.
* La Realización de Funciones Administrativas Materiales por parte de Órganos Constitucionales
Finalmente, está el caso de las actividades materialmente administrativas cumplidas por órganos públicos no integrados en la organización personificada que es la Administración. En el primer caso, la función respectiva podrá ser calificada materialmente como administrativa, será o no equivalente o paralela a la que normalmente cumple la Administración, pero es evidente que no se trata de actos sometidos al Derecho administrativo, como no lo son, los actos principales de dicho órganos constitucionales producen y respecto de los cuales estos otros son auxiliares y complementarios. El poder judicial para sostener la radical independencia de la función de juzgar, ha desplazado la administración del aparato de justicia desde el Ministerio de Justicia al Consejo General del Poder Judicial al cual se le encomienda toda la política del personal judicial, personal organizado sobre el esquema funcionarial, así como los aspectos patrimoniales o económicos de soporte del ejercicio de la función judicial. Los actos que en ejercicio de estas funciones de apoyo se realizan no son propiamente actos administrativos, por cuanto no imputable a la organización personalizada que el la Administración General del Estado, sino órganos que se han configurado con una más o menos perfecta separación de la misma. En cuanto tales actos afectan a terceros dichos terceros no pueden quedar al margen de la protección jurisdiccional se considera parte demandada a las Administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el artículo 1.3, la conjunción disyuntiva o denota, precisamente, diferencia con las Administración publicas propiamente dichas.
4. La Caracterización Jurídica de la Administración Pública en el Ordenamiento Positivo en Vigor
Consagrado plenamente el principio de sometimiento pleno de la Administración a la ley y el Derecho. La Administración se ordena al servicio de los intereses generales, con objetividad y con eficacia y con prohibición de arbitrariedad. La Administración General del Estado constituida por órganos jerárquicamente ordenados. Los Organismos públicos tienen personalidad jurídica diferenciada y así lo concretan normalmente sus normas de creación u organización. Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única. Se entenderá a estos efectos como Administración pública:
- La administración del Estado
- Las Administraciones del las Comunidades Autónomas
- Las Entidades que integran la Administración Local
- Las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, Comunidades Autónomas o las Entidades locales.
En semejantes términos a la hora de precisar entidades a las que considera aplicables las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad que regula.
Resulta claro que el sistema de Derecho Administrativo se aplica a las organizaciones personificadas que los citados preceptos básicos enumeran y no a ninguna función abstracta que pueda emanar de cualquier órgano estatal.
Límites de Aplicación del Derecho Administrativo
1. La Cuestión a Resolver y las Respuestas Tradicionales
Cuando se hablan de límites de aplicación del Derecho Administrativo no se alude al tema académico tradicional de las fronteras del Derecho Administrativo con otras disciplinas más o menos afines, sino el problema de cuándo ha de aplicarse el Derecho Administrativo y cuándo otros Derechos. El problema surge en razón del carácter estatutario del Derecho Administrativo que no cubre la totalidad de las actividades de los sujetos que regula. Es posible siempre que los entes administrativos puedan quedar sometidos a otros derechos. El problema técnico del reparto de competencias entre ambas jurisdicciones. Conviene ahora dar noticia de las diversas respuestas que han dado a éste a lo largo del tiempo.
* Distinción entre Actos de Autoridad y Actos de Gestión
Durante casi todo el siglo XIX se pretendió que el Derecho Administrativo ha de aplicarse a las Administraciones Públicas siempre que actúan con poder o autoridad, revestidas de imperium. Según esta teoría, la Administración Pública realiza dos clases de actos: unos de autoridad, otros de simple gestión, actuando como un mero particular. El Derecho Administrativo se aplicaría así a los primeros en tanto que los segundos quedarían sometidos al Derecho Privado. De esta manera se dijo que se la Administración Pública contrata como poder, el contrato es administrativo; mientras que si lo hace como una simple persona jurídica privada, el contrato es civil o mercantil, sometido, por tanto a estos Derechos.
* Criterio del Servicio Público
La teoría de los actos de autoridad y de los actos de gestión entra en crisis a fines del siglo pasado. Para salvar estas dificultades se acudió al criterio material del servicio público, afirmándose al efecto que cuando la Administración Pública gestiona servicios públicos está sin más sometida al Derecho Administrativo.
* El Criterio de la Prerrogativa
La Administración no coacciona en este caso, no obliga, no constriñe a los particulares a adoptar determinada conducta. Se limita a estimularlos en cierta dirección, ofreciéndoles incentivos y ventajas que son libres de aceptar o no. La Administración no trata de imponerse, sino de persuadir, de llegar a concierto con los particulares.
* Las Zonas de Fricción y su Limitación: Carácter Instrumental de la Utilización Privado por la Administración
El problema no es el de determinar los límites positivos de aplicación del Derecho Administrativo, sino el inverso, sus límites negativos: cuándo y por qué se aplican a la Administración los derechos generales, cesando así la aplicación de su ordenamiento estatutario específico. El mecanismo de aplicación de estos Derechos a la Administración es muy sencillo: cuando la Administración Pública incide en su campo propio se ve afectada por ellos. Examinemos a continuación esas dos zonas polémicas en que se produce la fricción:
- En lo que se refiere al derecho de organización puede observarse que la Administración Pública utiliza en ocasiones formas organizativas que son propias del Derecho Privado. Las formas del Derecho privado se han objetivado y constituido en técnicas independientes que pueden utilizarse de una manera puramente instrumental por los entes públicos. Este carácter instrumental de la utilización por la Administración de formas y técnicas privadas se pone de relieve por el hecho de que siempre encontramos en el fondo de dicha utilización un núcleo público, una previa decisión de carácter público. La decisión en que se plasman estas opiniones tiene siempre carácter público. La eventual utilización de formas privadas es un arbitrio puramente instrumental, práctico. El derecho administrativo es el derecho necesario para la actuación del poder público que la Administración inexcusablemente es y que como tal poder solo puede justificarse en la Ley y no en el arbitrio de ninguna persona individual más todas las reglas que la constitución impone a la actuación de estos poderes, reglas que solo el Derecho Público puede articular de manera efectiva.
- En el supuesto del Derecho patrimonial el planteamiento y la solución son semejantes. Conviene realizar al respecto algunas aclaraciones previas: a primera vista parece que las instituciones del Derecho Administrativo se presentan como una transformación o adaptación de las instituciones del Derecho Privado, de tal manera que a la propiedad corresponde el dominio público; a la contratación civil una contratación administrativa, a las responsabilidad civil, una responsabilidad administrativa, etc. en realidad, todas estas instituciones administrativas se han ido formando de una manera contingente en función de las circunstancias donde se ce que algunas figuras civiles carecen de su correlativo administrativo. Solo cuando llega a notarse esta insuficiencia, el legislador se ven obligados a crear la correspondiente figura administrativa paralela a la del Derecho Privado. A esto hay que añadir que dicha técnica se objetiviza y empieza a emplearse para casos distintos de los previstos, en ocasiones por simple comodidad de la Administración o por razones prácticas. Tal ocurre con frecuencia con el dominio público. Hay que tener también presente que la aplicación de uno y otro régimen varía con el transcurso del tiempo. Conviene retener que, aunque exista una distinción entre las instituciones administrativas y civiles. Lo que ocurre es que el Derecho Administrativo adopta el contrato en cuanta institución lógico-jurídica general u lo modula o modifica hasta convertirlo en un contrato administrativo.
El Sistema Normativo y su Articulación Técnica
1. El Sistema Normativo y su Articulación Técnica
El ordenamiento jurídico-administrativo es la parte del ordenamiento jurídico general que se refiere a la Administración Pública. Un ordenamiento jurídico es, básicamente, la organización de un ente social; de esta manera, la Administración es una organización que se integra en otra más amplia, a la que llamamos Estado. El ordenamiento jurídico es una unidad con vida propia, independiente y distinta de la de las propias normas que se integran en él (unidad que se expresa en un conjunto de principio estructurales); de esta manera, entendiendo el ordenamiento jurídico como una realidad dinámica, es como puede comprenderse los cambios que se producen en él. Por tanto, las normas cambian, pero el ordenamiento jurídico permanece en tanto permanecen los principios; no obstante, cuando éstos cambian, cambia también el ordenamiento en su conjunto (en consecuencia, la interpretación de una norma supone la interpretación del ordenamiento entero en el que dicha norma se integra y dentro del cual cobra su significado).
Dentro de esta unidad estructural que es el ordenamiento, encontramos distintas fuentes del derecho. Históricamente, el Rey absoluto pretendió monopolizar la creación del Derecho (es decir, estatalizarle) eliminando todas las fuentes que no fuesen procedentes del propio Estado; no obstante, al lado de las fuentes formalizadas como estatalizadas, nos encontramos otras fuentes que no están publicadas en las Gacetas o Boletines Oficiales: la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales del Derecho. De esta manera, el Estado nunca ha llegado a ser señor absoluto del Derecho. El Derecho es una función social (la cual no puede separarse de una concepción material de la justicia), y es de ese sentido del Derecho como un necesario instrumento de Justicia de donde surgen las fuentes extralegales del Derecho; por tanto, la vida jurídica es un proceso dinámico de lucha por el Derecho en el que participan activamente los propios sujetos sociales, los juristas, los funcionarios, los jueces (y no sólo los órganos estatales a los que se encomienda la formulación de las normas escritas).
En definitiva, hay una pluralidad de fuentes en base a la cual se tiene que constituir un sistema unitario: el ordenamiento jurídico; no obstante, para mantener dicha unidad es necesario considerarla como si se tratase de un sistema cerrado en el que no caben vacíos. De esta manera, las lagunas que dejan las normas cuando se consideran aisladamente, han de integrarse dentro de ese sistema unitario que es el ordenamiento jurídico (integración que sobre todo se realiza basándose en los principios por los que se rige); así, el ordenamiento funciona como un sistema total, totalidad que se alcanza al disponer de respuesta ante cualquier situación que se produzca (respuesta que puede consistir en la remisión a otro ordenamiento distinto o subordinado, o la consagración de una técnica dispositiva o de libertad, o la simple abstención).
Por su parte, la Constitución sostiene la existencia de un Derecho que vincula a la Administración, distinto del que vincula a las Leyes.
2. La Doctrina de la Jerarquía Normativa
Dentro de las fuentes escritas, destaca el caso de los Reglamentos. La Administración es el sujeto por excelencia del Derecho Administrativo; no obstante, la Administración no está sometida a las normas jurídicas sino que ella misma tiene potestad de crearlas. La norma creada directamente por la Administración es el Reglamento (el cual también actúa en otros sectores del ordenamiento, a parte del jurídico-administrativo), siendo así un problema fundamental en el ordenamiento jurídico-administrativo la coexistencia de dichos Reglamentos con la Ley; esta coexistencia se basa en dos principios: el principio de jerarquía (según el cual, la Ley vale más que el Reglamento, de manera que éste está subordinado a ella) y el principio de reserva de Ley (según el cual, la Constitución y los Estatutos de Autonomía reservan en exclusiva a la ley la regulación de determinadas materias. No obstante, no existe un único tipo de Reglamento sino una pluralidad de formas reglamentarias que se rige por una disposición jerárquica interna, según la cual:
- Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes, ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen a la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
- Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra norma rango superior.
* Ordenamientos Secundarios y Normas Autonómicas
La Administración está formada por un pluralidad de diferente entes, constituyendo cada uno de ellos el centro de ordenamientos secundarios; no obstante, dichos ordenamientos secundarios, integrados en el ordenamiento general, no poseen verdadera entidad (salvo el caso de las Administraciones territoriales, titulares de competencias y potestades generales y con poder sobre todo el territorio que constituye su base). Por su parte, la Constitución: por una parte, mantiene el núcleo tradicional de la Administración local (constituida por la provincia y el municipio) cuya autonomía se garantiza con la técnica de la garantía institucional; por otra, la división del poder del Estado en beneficio de las Comunidades Autónomas (que son las nacionalidades y regiones que forman la nación española), garantizándose así el derecho a la autonomía. De esta manera, la organización territorial del Estado se basa en el principio de autonomía, una potestad normativa propia, base de los ordenamientos secundarios en relación con el ordenamiento general del Estado. En consecuencia, nos encontramos con una dualidad normativa entre las normas estatales y normas autonómicas; dualidad que se explica por el principio de competencia, ya que las normas autonómicas surgen en ámbitos competenciales que la Constitución ha reservado a favor de las Comunidades (ámbitos, en los que las Leyes y los Reglamentos no están sometidos a las normas autonómicas).
* Los Ordenamientos Supraestatales
No obstante, a parte de los ordenamientos secundarios y autonómicos, inciden en el Estado cada vez con más fuerza los ordenamientos supraestatales o internacionales; así, nos encontramos: el Derecho Internacional, el Derecho Comunitario y el Derecho de la Convención Europea de Derechos Humanos. De esta manera, la incidencia de ordenamientos hace más complejo el Derecho Administrativo.
3. La Costumbre, el Precedente y el Uso
En el ámbito del Derecho del Estado, concretamente en el Derecho Constitucional, es donde se produce la más importante aplicación de la costumbre como fuente normativa. Por su parte, el Derecho Administrativo es un orden relacional en el que la Administración tiene una posición determinada frente a la cual está la de todos los demás sujetos; de esta manera, nos encontramos una esfera administrativa (llamada “Administración corporativa”) en la que los particulares son miembros activos de la Corporación, dotados además de un ámbito de autonomía en su actuación como tales. Así, con independencia a la apelación común a la costumbre extra legem, encontramos en Leyes administrativas una invocación más expresa en sectores concretos (incluso, una invocación como solución previa a la aplicación de la propia Ley). No obstante, esa remisión a la costumbre tiene límites ya que la costumbre no puede nunca integrar una norma sancionadora; ello es así debido a que el constituyente, basándose en el principio de legalidad, sólo ha legitimado a las Cortes generales para determinar las conductas antijurídicas.
En segundo lugar, en cuanto a si tiene valor normativo de costumbre el llamado precedente administrativo (la práctica reiterada por la Administración en la aplicación de una norma), nos encontramos con que, en principio, no ya que nuestro Derecho sólo admite la costumbre extra legem (que regula materias no reguladas por la Ley), no la secundum legem (que es aquella reconocida por la Ley). No obstante, el precedente reiterado sí que puede tener un cierto valor vinculante para la propia Administración, de manera que apartarse de él en un caso concreto puede suponer un trato discriminatorio, una falta de buena fe; ello es así en base a los principios de igualdad de los ciudadanos ante la Ley y de la buena fe. Por tanto, la Administración puede eventualmente apartarse del precedente pero tiene que explicar las razones concretas que le llevan a ese apartamiento (el cual se admitirá cuando se trate de rectificar una conducta ilegal anterior o una interpretación errónea de la Ley); así, las Administraciones Públicas deben respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima (ya que el principio de seguridad jurídica reclama una protección de la confianza de los ciudadanos en que sus pretensiones vas a ser resueltas del mismo modo para todos, sin discriminaciones injustificadas).
Por último, en cuanto al desuso, está excluido como causa de derogación de las Leyes; no obstante, son infinitas las normas escritas que dejan de aplicarse sin haber ido derogadas de manera expresa (lo cual es especialmente cierto en el ámbito del Derecho Administrativo, dado el gran número de normas escritas por el que está formado). Por su parte, la Ley de Procedimiento Administrativo quiso evitar la incertidumbre de las derogaciones indeterminadas o implícitas estableciendo la exigencia de que las Leyes y los Reglamentos que modifiquen normas tributarias contengan una relación completa de las normas derogadas y la nueva redacción de las que resulten modificadas. No obstante, el problema consiste en saber si todas las inaplicaciones de normas escritas pueden explicarse como un efecto de las derogaciones producidas por normas posteriores, pero al no poder siempre demostrarse esa derogación se ha llegado a la conclusión de que sólo el desuso explica la pérdida de vigencia; de esta manera, en el sistema normativo, el desuso no puede admitirse fácilmente ya que pondría en cuestión el valor mismo de las normas jurídicas.
4. La Contingencia y Variabilidad del Ordenamiento Jurídico-Administrativo
Debido a la multiplicidad y variabilidad de las normas escritas que formas el Derecho Administrativo y a su falta de racionalidad sistemática (de modo que unas se entrecruzan con otras), las innovaciones que las nuevas producen sobre las existentes no siempre son conocidas por la propia Administración que las formula. Por su parte, el Boletín Oficial del Estado no sólo publica disposiciones generales sino también actos administrativos, formando así las normas de Derecho Administrativo su contenido mayoritario. El Derecho administrativo es el ejemplo por excelencia de la legislación motorizada: el cambio normativo es frenético y el legalismos desenfrenado, llevándolo así a una inestabilidad permanente sin ninguna esperanza de una codificación que elimine las iniciativas normativas casuísticas e indefinidas. Por tanto, está claro que la norma escrita tiene un significado distinto en el Derecho Administrativo del que tiene en otros Derechos más estables; así, cabe distinguir entre:
- El “concepto clásico de Ley”, como definidora de un orden abstracto de justicia con vocación de permanencia.
- La “Ley-medida”, que trata de resolver un problema determinado, de instrumentar una política pública (lo que supone adoptar, aunque con una técnica normativa, una medida o serie de medidas para afrontar un problema determinado y conseguir un determinado objetivo). Esta ley se presenta como una norma ocasional, explicable sólo en función de una situación o problema determinados que se pretende superar.; su campo más propio es el administrativo.
La contingencia, provisionalidad y singularidad de las situaciones con que la Administración tiene que enfrentarse no se abordan sólo con actos que se limitan a aplicar un orden general sino también, y fundamentalmente, mediante la definición de órdenes normativos singulares, provisionales y contingentes para afrontar las situaciones concretas que se presenten. Por su parte, el Reglamento es la norma por excelencia de ese carácter contingente y concreto; ello se debe a que el Reglamento es un producto de la Administración, un sujeto de Derecho que goza del gran privilegio de crear las propias normas que la vinculan (siendo así frecuente en esta creación la presencia de intereses concretos).
Por otra parte, decir que la nota de contingencia de gran parte de las normas que integran el ordenamiento jurídico-administrativo ha dado lugar a nuevos problemas relacionado con la teoría de las fuentes: la norma ha perdido notablemente su antigua vinculación a la Justicia y la ha sustituido por un estrecha vinculación con circunstancias concretas y cambiantes (en consecuencia, su vigencia está condicionada por el mantenimiento de la circunstancia en base a la cual fue dictada).
* Los Principios Generales del Derecho
Los principios generales del Derecho expresan los valores básicos de un ordenamiento jurídico, aquellos sobre los que se constituyen las convicciones ético-jurídicas de una comunidad; por tanto, se trata de principio técnicos, fruto de la experiencia de la vida jurídica. Como principales soportes estructurales del ordenamiento son:
- “Generales”, porque transcienden de un precepto concreto y garantizan y dan sentido a muchos.
- “Principios del Derecho”, es decir, fórmulas técnicas del mundo jurídico y no simples criterios morales.
No obstante, si en todos los campos del Derecho el papel de los principios generales de fundamental, ello es especialmente cierto en el ámbito del Derecho Administrativo debido a su peculiaridad de legislación motorizada (lo que ha hecho imposible una ciencia o una práctica jurídica que se limitase a exponer y a aplicar las normas escritas y sus respectivas conexiones). Esta relevancia de los principios generales en el Derecho administrativo tiene como principal causa la abundancia con la que se producen en el Derecho Administrativo las Leyes-medidas, las cuales constituyen la voluntad ordenada a un fin político concreto que expresan verdaderas necesidades públicas; no obstante, al introducir estas normas en el ámbito social se producen problemas de justicia (los cuales sólo pueden resolverse disponiendo de un sistema flexible de principios generales del Derecho capaces de encauzar todo tipo de situaciones). Por tanto, los principios generales del Derecho son un fruto de la vida jurídica y, en consecuencia, tienen dos principales formas de manifestación: la “práctica aplicativa del Derecho” (especialmente, la doctrina y la jurisprudencia) y la “ciencia jurídica” (en la medida en que ésta cumple con su función propia, que es la de iluminar el sistema institucional del ordenamiento, explicar sus conexiones propias y permitir con todo ello un funcionamiento más afinado al mismo). No obstante, el Derecho Administrativo no es desde sus orígenes un derecho legalista sino que surgió como sistema por la obra jurisprudencial del Consejo del Estado francés, el cual comenzó arbitrando acciones de protección no previstas en las Leyes y aplicó técnicas puramente principales para resolver los problemas de justicia que planteaban los enfrentamientos entre la Administración y los ciudadanos; por su parte, en los demás países, el Derecho Administrativo ha sido establecido a través de la obra de los juristas (en consecuencia, se trata de un verdadero y típico derecho de juristas).
Por tanto, todo el Derecho (y, fundamentalmente, el Derecho Administrativo) se constituye sobre un sistema de principios generales del Derecho que no sólo sustituyen a las fuentes escritas sino que, además, son los que las dan sentido y los que presiden su interpretación; de esta manera, gran parte de los principios generales del Derecho han quedado constitucionalizados y, como consecuencia, dotados de la superioridad normativa formal que la Constitución implica (poseyendo así el carácter informador de todo el ordenamiento jurídico, el cual tiene que ser interpretado en base a los mismos).