Clasificación y Regulación de la Actividad Administrativa: Autorizaciones, Fomento y Servicios Públicos

Clasificación Tripartita de la Actividad Administrativa

Clasificar las formas de actuar de la Administración no es tarea fácil. Han existido distintas perspectivas y formas de entender cómo actúa. Esto no se encuentra en las leyes, sino que es una construcción doctrinal. Podemos ordenarlo según:

La naturaleza de la actividad.
El grado de intensidad y potestad utilizadas.
La responsabilidad que asuma la Administración por sus actos.

La clasificación clásica incluye actividades de limitación/policía, fomento y prestación de servicios, incluyendo la actividad económica directa cuando la Administración opera en el mercado.

Criterios Clasificatorios y Modalidades

Criterio finalista (Doctrina Francesa): Clasifica la actividad de la Administración como policía, fomento y servicio público. La doctrina española mayoritaria sigue esta clasificación.
Incidencia en la esfera de los particulares (Doctrina Alemana): Se distinguen actividades de limitación y de prestación. El concepto de prestación no diferencia entre servicio y ayuda o fomento.
Forma de ejercer la actividad (Doctrina Italiana): Se distinguen funciones y servicios. La doctrina italiana tiene una visión formalista y distingue funciones, donde la Administración ejerce potestades con su capacidad de imperio, y servicios, que son las prestaciones.

Tipos de Potestades:

Ordenación y control de la actividad privada.
Potestad de sanción y expropiación.
Autotutela de bienes de la Administración.
Potestad tributaria.
Actividades de prestación (servicio prestado por la Administración) o fomento de actividades privadas consideradas de interés.

Se proponen nuevos criterios de clasificación para actividades administrativas, como la mediación, arbitraje y regulación del mercado, que amplían la clasificación tradicional. Los organismos reguladores del consumo, como los relacionados con alimentos y fármacos, ejemplifican esta nueva categoría.

Las diferencias entre estas formas de actuación no son siempre radicales, ya que pueden combinar componentes de limitación, prestación y fomento. Los objetivos pueden lograrse de diversas maneras, como mediante ayudas y subvenciones, desgravaciones fiscales, gravando bienes con impuestos o estableciendo restricciones.

Las medidas pueden combinarse de diferentes maneras, lo que hace poco común encontrar mecanismos puros de fomento, limitación o prestación.

Principios de la Actividad de Policía

Principio de legalidad: Exige una habilitación normativa legal previa para poder limitar derechos y libertades.
Principio de igualdad: Debe haber un tratamiento igualitario de situaciones iguales, y si no fuera igualitario, debería haber un tratamiento con posibilidades de motivarse y justificarse.
Principio de proporcionalidad: Debe haber una adecuación entre el fin que se persigue y los medios.
Principio de eficacia: Mediante simplificación de cargas, transparencia y libertad operativa.

Autorizaciones Administrativas

La autorización es la fórmula más habitual de ordenación por parte de la Administración. Cuando quiere ordenar algo, nos dice que hay que obtener un permiso.

Posturas Doctrinales:

Italiana (Raneletti): Los sujetos tienen sus derechos subordinados a la ley y necesitan del consentimiento de la Administración para poder ejercerlos (la Administración supervisa que el interés general y el particular sean compatibles).
Alemana (Mayer): Algunas actividades pueden resultar lesivas, por lo que hay que condicionarlas a que la Administración compruebe si pueden compatibilizarse con el interés público (tienes tus derechos, pero la ley tiene que comprobar).

Clases de Autorizaciones:

Regladas: La Administración controla el cumplimiento de requisitos reglamentarios preestablecidos y objetivables.
Discrecionales: Valoración de idoneidad e interés. En realidad, todas tienen parte reglada y discrecional.
Simples: Autoriza una conducta puntual.
Operativas: Actividad sostenida.
- Personales.
- Reales.
- Mixtas.

Diferencia entre Autorización y Concesión:

Autorización: Ejercicio de un derecho previo del particular y se extinguen por el fin del objetivo al que sirven.
Concesión: Adquirir un derecho propio de la Administración (dominio y tutela de la Administración).

Declaraciones Responsables y Comunicaciones Previas

La técnica de la autorización es una técnica de limitación de policía clásica. Sin embargo, esta situación está en retirada de ciertos ámbitos porque hay nuevas figuras que desde Europa vienen a sustituir a parte de las autorizaciones. La Directiva 2006/123 del mercado interior, que se trasladó a nuestro ordenamiento interno mediante la Ley 17/2009 de libre acceso a los servicios y la Ley 20/2013 de unidad de mercado, han determinado que la concesión de servicios o actividades no debe ser algo que exclusivamente dependa de la autorización.

De esta manera, la UE ha impulsado la declaración responsable y la comunicación previa, que pasan a ser las herramientas preferentes de la Administración, dejando autorizaciones sin licencia para supuestos más excepcionales. La Ley 39/2015, art. 69, define:

Declaración responsable: Documento suscrito por el interesado en el que manifiesta que cumple con los requisitos exigibles por el ordenamiento para esa actividad y que se compromete a cumplir con las obligaciones y aportar la documentación que corresponda.
Comunicación previa: Documento por el que se pone en conocimiento de la Administración los datos identificativos o relevantes para la actividad.

La falsedad o la omisión, tanto en la declaración como en la comunicación, comportaría sanciones e incluso la pérdida de la autorización para la actividad.

Comprobaciones y Técnicas de Información

La comprobación es cuando se condiciona legalmente el ejercicio de una actividad a comprobar los requisitos y aptitudes de esa persona o cosa. Para ello, se utiliza una prueba directa, homologaciones o acreditaciones. Se trata de certificar que una persona o cosa cumple con los requisitos exigibles.

Las técnicas de información son cada vez más frecuentes. Tratan de obligar al particular que ejerce una actividad a proveer de datos y de elementos de control a la Administración para, en primer lugar, facilitar la inspección, seguimiento y control y, en segundo lugar, para informarse sobre los efectos de las políticas y medidas públicas. Como técnicas de información, podemos considerar la identificación en registros, la obligación de llevar al día documentación y libros o las obligaciones de información periódica a la Administración.

Privación de Situaciones Jurídicas Activas

La privación de situaciones jurídicas activas ocurre cuando la Administración, en virtud de sus potestades, extingue un derecho o una situación favorable para el particular. Esto puede suceder, por ejemplo, en casos de expropiación forzosa o revocación de licencias o autorizaciones por incumplimiento de las condiciones establecidas.

Técnicas que Imponen Situaciones Jurídicas

1. Creación de Obligaciones: Mediante una ley se crea o se habilita a la Administración para crear obligaciones, que pueden ser de dos tipos:

Prestaciones personales: De hacer o no hacer en supuestos de incendio, excepción, urgencia. Obligan a alguien de forma excepcional a hacer o no hacer algo para lo que tiene derecho ante circunstancias extraordinarias, urgentes o especiales.
Reales: Se refieren a cosas, comúnmente puede ser la entrega de dinero, bienes u obligaciones tributarias nuevas, contribuciones.

2. Imposición y Creación de Deberes: Se puede imponer el cumplir un deber en pro del interés colectivo y del beneficio colectivo. Esa obligación puede venir dada por la ley, por ejemplo, el mantener en buen estado una infraestructura, calle, bosque, etc. Los deberes pueden venir por ley, reglamento u acto administrativo.

En el caso de que lo haga por la vía reglamentaria, la Administración utiliza tres potestades:

Potestad intimatoria: Capacidad de la Administración para advertir, apercibir, llevar casi hasta la obligación a un propietario.
Potestad de requerimiento: Se le da un tiempo, condiciones o formas para que cumpla con las obligaciones.
Potestad sancionadora: Impone multas en caso de incumplimiento.

Comúnmente, para sustanciar estas acciones intimatorias hace falta un acto administrativo que concrete, de tal manera que puede haber órdenes singulares mediante un acto (coloque su coche en este lugar) u órdenes relativas a una pluralidad de sujetos, por ejemplo, desalojen la universidad.

Coacción Administrativa

Se refiere a la coacción administrativa directa o inmediata contra una situación contraria al ordenamiento sin que para ello medie un acto previo. Esto viene de la doctrina alemana. Por ejemplo, sería el caso de una acción policial ante un delito sin que pueda haber un acto administrativo previo. No hay una formalidad habilitante y se actúa de forma coactiva y directa, pero dentro de la legalidad. Por ejemplo, cuando un policía tiene que actuar a la vista de un delito, no va a poder esperar a ningún tipo de trámite ni consulta administrativa, actúa dentro de la legalidad. Por lo tanto, no se respeta el procedimiento administrativo, pero hay una coacción directa y, al mismo tiempo, legal.

Supuestos de Coacción Directa (Según Enterría):

Autodefensa administrativa: La Administración está habilitada para defender sus propias posesiones mediante medios coactivos. La defensa posesoria conlleva la facultad de retener y recobrar la posesión, no significa que puede por sí sola la Administración determinar quién es el propietario, pero sí puede obligar a retener la posesión sobre la cosa.
Impedimento y prevenciones: Actuaciones contra el orden público o punibles.
Uso de armas: Es un monopolio del Estado, solamente el Estado puede utilizar las armas.
Estados o situaciones excepcionales: Son los estados de alarma, excepción y sitio y otros estados excepcionales en los cuales ante ciertos riesgos se conceden poderes extraordinarios que permiten actuar sobre bienes y personas excepcionalmente.

Límites y Control de la Coacción:

Las medidas de coacción directa son provisionales y cesan cuando cesan las circunstancias:

Así, una vez cesa el riesgo inmediato de un delito.
Una vez se puede dar cuenta a las autoridades.
En los estados de excepción, una vez que interviene la autoridad judicial.
Aplicando el principio de responsabilidad civil, se restablecerán las alteraciones patrimoniales y las lesiones civiles ocasionadas.

Actividad de Fomento

La Administración da una serie de estímulos positivos a los ciudadanos, empresas, particulares para que satisfagan o se dirijan hacia el cumplimiento del interés general o soluciones que ellos de antemano quieren favorecer. Por ejemplo, a través de subvenciones o ayudas. Las funciones de fomento lo que hacen es fomentar que se realicen determinadas actividades. Actividades que son de interés general, mientras que la actividad de limitación la clave era la coacción, en la de fomento es la colaboración. La Administración no realiza una actividad por sí misma, directamente no hace nada. Lo que hace es impulsar a la actividad privada para que le interese hacerlo.

Tipos de Medidas de Fomento:

Carácter honorífico: Sirven para darse visibilidad, cuando te dan premio o condecoraciones.
Carácter jurídico: Colocan a la persona en una situación de privilegio jurídico.
Carácter económico: Se entrega a favor como medida de fomento o bien dinero o un beneficio patrimonial o una excepción fiscal.

Según Garrido Falla, hay ventajas económicas de carácter real de cosas en las que la Administración cede bienes, incluso de dominio público o patrimoniales, para un servicio o una causa, o bien presta servicios técnicos que lógicamente pueden valorarse económicamente. Pero también puede dar ventajas económicas de carácter financiero, que es cuando las administraciones conceden un dinero o eximen de un pago y que clasificamos como auxilios directos que implican un desembolso directo de dinero de la Administración, auxilio indirectos que es cuando la Administración admite un lucro cesante mediante excepciones o desgravaciones y que, por lo tanto, deja de percibir dinero y otros que son auxilios disuasorios que se dan para el cese de una actividad, por ejemplo, para que se deje de plantar árboles, se da un dinero a cambio de cesar una actividad.

En todos estos sistemas, bien porque se refiere directamente al dinero, bien porque se da facilidades y excepciones, es muy fácil que pueda caber corrupciones y, por lo tanto, se establecen por el legislador europeo rígidos procedimientos de concesión.

Principio de Libre Competencia

Es esencial dentro del derecho comunitario que el libre mercado y la seguridad del mercado interior sean aspectos prioritarios en la Unión Europea (UE). Se procura que la libre circulación de capitales, la competencia y las condiciones equitativas no se vean afectadas por elementos que alteren la igualdad o la libertad de competencia en el mercado único. La UE ha restringido progresivamente las ayudas estatales que podrían interferir en el mercado interno.

El concepto de fomento utilizado por la UE es amplio y busca evitar cualquier ayuda que pueda alterar la competencia en el mercado interior. Esto incluye ayudas directas o indirectas, como créditos preferentes, condonaciones de obligaciones fiscales, subvenciones, exenciones tributarias, entre otras. Sin embargo, existen excepciones, como las ayudas de carácter social, ante emergencias, o para equilibrar el desarrollo regional o sectorial. Estas ayudas están sujetas a una evaluación exhaustiva de sus finalidades.

Las normativas estatales y autonómicas han trasladado estos criterios para garantizar la libre competencia, y la Comisión Europea vigila para evitar desajustes competitivos entre los Estados miembros.

Subvenciones

Es una donación dineraria destinada a promover fines y actividades de interés público y tiene siempre un carácter finalista, se dan para algo en concreto. Están reguladas en la Ley de Subvenciones.

Caracteres:

Necesita que haya una cobertura presupuestaria prevista, aprobada presupuestariamente. No podremos obtener una subvención si esa subvención no estaba prevista en esos presupuestos.
No debe haber lucro y lo subvencionado debe contenerse, limitarse a los costes de la actividad subvencionada, no se puede hacer negocio con esto.
No debe interferir en la libre competencia.

En el procedimiento de subvención, la Administración sigue un proceso establecido por la ley o normativa específica, que normalmente implica la decisión y resolución de las máximas instancias de gobierno. El beneficiario debe cumplir con los requisitos establecidos por la ley, como no tener deudas con la seguridad social o no estar en proceso de insolvencia.

La Unión Europea busca evitar que las subvenciones alteren la libre competencia, por lo que excluye ciertas ayudas, como las asistenciales o para regiones desfavorecidas. Tanto la normativa europea como la ley general de subvenciones dificultan cada vez más el uso de subvenciones para favorecer sectores específicos, y los fondos de la UE incorporan controles para evitar que afecten a la libre competencia.

Principios:

Principio de publicidad: Las subvenciones deben tener unas bases públicas, claras y que se publiquen en boletines oficiales tanto su convocatoria como su concesión.
Principio de concurrencia, igualdad, objetividad y no discriminación: Debe haber un proceso en el cual no se vulneren estos elementos y haya una valoración equitativa.
Debe quedar absolutamente claro que la línea de subvención está dirigida a la consecución de un fin específico y que se utiliza uno de estos dos procedimientos: el de convocatoria de concurrencia competitiva con procedimiento de valoración y resolución motivada o concesión directa basada en convenio o excepcionalmente en decreto nominativo justificado.

Actividad Prestacional

El derecho administrativo francés basaba buena parte de sus concesiones en el servicio público. Para algunos autores, en consonancia con esta idea y con la doctrina francesa, el concepto de servicio público es toda actividad administrativa que procure satisfacer una necesidad colectiva. En tanto y cuanto haya una necesidad colectiva, hay una prestación de servicio por parte de la Administración.

En la legislación no hay un concepto preestablecido de lo que es el servicio público. La definición de la jurisprudencia de 1936, a la que alude Bermejo Vera, es compleja. En primer lugar, necesidad pública colectiva, cuando hay una necesidad pública colectiva puede surgir un servicio público o es la razón para surgir, el transporte urbano, por ejemplo, responde a una necesidad de movimiento dentro de las ciudades y esa necesidad pública colectiva debe estar servida por los poderes públicos que además aplicarán una regulación específica dirigida a atender esas finalidades y que puede llegar a excluir la actividad privada.

Por lo tanto, la calificación de una actividad como servicio público tiene sus consecuencias jurídico-administrativas. En primer lugar, los contratos de ese servicio público serán contratos administrativos regidos por la Ley de Contratos del Sector Público. Los bienes que están afectos a un servicio público se convierten en dominio público y, en último lugar, las administraciones competentes se hacen responsables de los daños causados por el funcionamiento del servicio.

Por otro lado, para ser “servicio” debe recaer en una actividad que se preste de forma continuada, periódica, regular y para ser “público” tiene que estar gestionado en nombre de la colectividad y ofrecido a la misma. Servicio y público requieren una serie de calificaciones. Para que una actividad pueda ser calificada como servicio público, debe haber una declaración formal expresa, una publicatio y estar recogida o amparada en una ley o norma con rango de ley.

Por lo tanto, la condición de servicio público comprende el ejercicio de una competencia, la afectación de unos bienes, la declaración por ley.

Noción Estricta de Servicio Público

Existe reserva de titularidad y de actividad a favor de la Administración, entonces la iniciativa privada solo podrá actuar cuando lo permita la Administración y de forma indirecta. Por lo tanto, en la noción estricta hay un monopolio público, una concepción excluyente del servicio (el público excluye al privado y las reglas de prestación están hechas por y para la Administración. El sector privado tiene un carácter ancilar (adjunto, de acompañamiento)). Ejemplo: las fuerzas y cuerpos de seguridad, la policía puede ejercer como policía exclusivamente.

Noción Amplia de Servicio Público

No implica régimen monopolístico a favor de la Administración ni limita el papel privado, pueden convivir ambas nociones (sanidad).

Clases de Gestión de Servicios Públicos

Directa: Existe un monopolio público, una concepción excluyente del servicio (el público excluye al privado y las reglas de prestación están hechas por y para la Administración. El sector privado tiene un carácter ancilar). Ejemplo: las fuerzas y cuerpos de seguridad.
Indirecta: La Administración y una empresa participan en los resultados de la explotación de un servicio, habiendo acordado antes la forma en que se asocian y participan uno y el otro. Hay dos fórmulas predominantes:
- Concierto: El ente público complementa, con un contrato de servicios que ofrece una empresa privada, aquellas prestaciones a las que por sí misma no llega o no puede dar suficiente cobertura.
- Concesión: Acto de la Administración por la que se transfiere a un particular una facultad de uso o la titularidad de una prestación. Esto se hace mediante un contrato de gestión de servicio público y el particular realiza un uso y una gestión que solamente le correspondería a la Administración.
Mixta: El servicio se presta por una sociedad mercantil en la que participan como capitalistas fondos privados y públicos (Administración y empresas). En muchas ocasiones, la empresa aporta conocimientos comerciales y técnicos y la Administración pone capital y se crea una sociedad mixta público-privado que presta el servicio.

Contenido del Contrato de Gestión de Servicios Públicos

Derechos o Potestades de la Administración:

Regular las características del servicio: si es un servicio con unas características regulares, un servicio circunstancial, si tiene horarios, si tiene unas frecuencias, etc.
La Administración conserva la función de policía sobre el servicio, lo que significa que todo lo relativo a vigilancia, sanciones, inspección continúa a manos de la Administración, aunque la Administración puede delegarlo, pero la competencia la sigue teniendo la Administración.
Puede aprobar o estipular las tarifas de los precios. El precio del servicio lo establece el contrato y, además, la Administración se reserva la capacidad de intervenir el servicio en caso de que haya irregularidades o incumplimientos y también se reserva la potestad de suprimir el servicio por razones de interés público o rescatarlo si así conviniera. Eso obviamente puede hacerlo de forma unilateral, cosa que en un contrato privado no se puede resolver de manera unilateral, lo puede hacer de manera unilateral, pero en muchas ocasiones implica el pago de una indemnización porque la razón es simplemente el interés político o público y las indemnizaciones suelen ser sustanciales.

Derechos y Obligaciones del Contratista:

El servicio se presta solo en las condiciones acordadas en el contrato, por lo tanto, la Administración no puede pedir más.
Percibir las contraprestaciones pactadas.
Cuidar del normal funcionamiento del servicio y ordenarlo dentro de los márgenes del contrato.
Indemnizar por daños y perjuicios que pueden causar a terceros.
Obtener una compensación en caso de que la Administración modifique unilateralmente el contrato o en caso de fuerza mayor que impida temporalmente la prestación del servicio.

Extinción del Contrato y Reversión

Por el transcurso del plazo o término del contrato. Los contratos duran máximo 50 años para obras y explotación de obras, incluidas las prórrogas; 25 para servicios y 10 para prestaciones sanitarias.
Extinción por resolución anticipada: cuando se produce el rescate y la supresión del servicio por demora de más de seis meses por el pago de la contraprestación por la Administración.

Concepto de Reversión: Es un elemento importante de las concesiones administrativas porque significa que al final de la misma pasan a propiedad de la Administración las obras o mejoras que se hayan hecho. Todas las obras o mejoras que se hayan dado se revierten por la Administración y, además, la reversión es imprescindible y debe desde el principio, desde el propio contrato, detallar a qué bienes afectará.

Actividad Económica Directa

Entre las formas de actividad de la Administración se encuentra la actividad de prestación de servicio de carácter económico, bien ejerciendo el comercio o bien ejerciendo directamente una actividad industrial, es decir, la propia Administración es quien ejerce actividades con un rendimiento o carácter económico, comercial o de producción. La Administración no solamente puede regular y controlar la actividad económico-privada, que lo hace, sino que ella misma puede ejercerla.

De esta manera, nos encontramos que el Estado ha ejercido de banco, ha tenido seguros, hoteles, ha fabricado tejidos, manufacturas, metales, todo eso bajo la titularidad de la Administración pública. Este es un proceso que se observa a partir de la II Guerra Mundial. El Estado puede emprender, movilizar la industria pesada, la gran economía, los trenes, la siderometalúrgica y es el Estado quien se mete a hacer este tipo de grandes prestaciones, incluyendo también los servicios financieros y de bancos. Incluso los valencianos tenemos recogido en nuestro Estatuto la posibilidad de tener un sector público propio, tenemos algo que constituye actividad económica de la Generalitat Valenciana, por ejemplo, editoriales, entidades financieras, etc.

Para esto, nos vamos a encontrar que nuestro modelo jurídico permite a las administraciones públicas funcionar bajo derecho privado para este tipo de prestaciones, de manera que, si vamos a un banco, aunque sea de dueño público, funciona como un banco privado. Esto dio lugar al nacimiento de una gran cantidad de empresas y sociedades públicas, entidades de derecho público-privado, empresas privadas de capital público. Por ejemplo, Renfe es una sociedad, ADIF, sin embargo, presta servicios de carácter privado, AENA, Televisión Española, etc.

Lo que tenemos que entender es que todos los actos desde la toma de decisión, todos los actos administrativos y políticos previos al contrato privado son objeto del derecho administrativo público, pero luego, a la hora de funcionar, van a funcionar con contratos y condiciones iguales a las del derecho privado.

Clases de Bienes de la Administración

La Administración dispone de los bienes para satisfacer las necesidades públicas. Dentro de los bienes de la Administración, distinguimos:

Bienes de dominio público: Son aquellos que, siendo propiedad del conjunto de la colectividad, del pueblo, y titularidad de una Administración, están afectos por su propia naturaleza y definición a un uso o servicio público o al fomento de la riqueza nacional o de la comunidad.
Bienes patrimoniales: Son los bienes que forman tu patrimonio, los que son propiedad de la Administración, del ente público, sin estar afectos a un uso público determinado. Aquí nos encontramos diferentes:
- Patrimonio financiero: Es cuando la Hacienda pública posee unos recursos financieros y esos recursos son un capital del que dispone. La Administración genera patrimonio económico financiero.
- El patrimonio “privado”.
- El patrimonio público: Está regulado en la Constitución y está reservado a la ley.

Régimen de los Bienes de la Administración

Existe todo un conjunto de normas de administración que son aplicables a todos los bienes de la Administración. Los bienes de la Administración siguen un régimen jurídico propio porque la Administración tiene un derecho propio, estatutario, se extiende a sus bienes también. Esto es un régimen propio que prevalece sobre las normas de derecho civil que se extiende a las propiedades de la Administración. Esto es lo que constituye el régimen básico de los bienes de la Administración, régimen que sigue sus propias reglas y que se sustancia, entre otras normas, en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

En el régimen, sin embargo, peculiar y exorbitante de la Administración, hay unas limitaciones, unos privilegios y unas situaciones particulares de la Administración que no vamos a encontrar en el sistema privado. En el ámbito local, se aplica el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.

Adquisición de Bienes por la Administración

Modos de adquisición de los bienes (art. 15): “Las administraciones públicas podrán adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos…” y por los siguientes casos específicos:

Por atribución de la ley: Comprende tanto leyes singulares como leyes generales. En este caso, estarían las cesiones obligatorias impuestas por ley en las normativas urbanísticas. Significa que cuando la ley nos exige, a la hora de desarrollar una acción urbanística, ceder terrenos, esta cesión se hace a favor de la Administración municipal que pasa a ser propietaria de ese bien.
A título oneroso: Con ejercicio de expropiación y sin ella también. En el caso de que sea con el ejercicio de la potestad expropiadora, ya lo hemos estudiado y en el caso de que no, se produce igual que los particulares, a través de un contrato que se perfecciona mediante la entrega, la tradición. Lo que ocurre es que la Administración no puede adquirir de manera libre los bienes, sino que debe someterse a la regulación de los contratos y a la regulación del procedimiento administrador para cualquier compra. Ha de aprobarse por el gobierno superior.
Herencia, legado o donación: Viene regulada por la Ley de las Administraciones Públicas, art. 21. Tendrán que ser las máximas instancias las que deban aceptar el bien. En el caso de las herencias, quien acepta es la competencia de Hacienda porque lo que se hace es aceptar valorando si los beneficios y las cargas que conlleva la herencia no excedan el valor de lo adquirido. Se puede excepcionar esta consideración del beneficio de inventario de los legados o donaciones cuando media un interés general extraordinario.
Por prescripción adquisitiva (art. 22): Es cuando se posee públicamente y de buena fe una cosa en concepto de dueño y durante un tiempo que marca el Código Civil.
Por ocupación (art. 23).
También se puede adquirir la propiedad por un procedimiento administrativo, ejecutivo de carácter tributario.

Transmisión y Cesión de Bienes de la Administración

La competencia para enajenar los inmuebles de la Administración corresponde a las máximas instancias, como el presidente, director o ministro de cada organismo público. Sin embargo, solo se requiere autorización del Consejo de Ministros si el valor del bien supera los 20 millones de euros. Lo mismo ocurre con la compraventa de acciones, valores o participaciones que excedan los 10 millones de euros. Los bienes demaniales están excluidos de esta norma, ya que son inalienables.

La venta de patrimonio de una Administración pública requiere un informe previo que permita la enajenación o venta del bien.

Autotutela de los Bienes de la Administración

Los bienes demaniales son definidos por su naturaleza. El régimen que se aplica a los bienes patrimoniales es muy protector, pero para los bienes demaniales es aún más riguroso. Este régimen se basa en el principio de autotutela de la Administración sobre sus bienes, lo que implica que la Administración cuenta con una serie de facultades y mecanismos para proteger sus bienes.

Los bienes de la Administración están protegidos mediante inventarios y catálogos, con inscripción obligatoria. Existen diversos tipos de catálogos para este fin.
La Administración puede inscribir sus bienes en el Registro de la Propiedad, tanto inmuebles patrimoniales como derechos reales, como el derecho de paso. Sin embargo, no se pueden inscribir los bienes demaniales naturales, pero sí aquellos destinados al servicio público.
La Administración tiene derecho a realizar acciones de investigación sobre la situación de sus bienes, con potestades como obtener información pública o realizar pruebas.
El deslinde y amojonamiento de propiedades se regula por la ley civil, pero la Administración puede deslindar de forma exclusiva conforme a su legislación. Se sigue un procedimiento que incluye la documentación, el deslinde, el apeo en el terreno, la aprobación del acuerdo y la inscripción en el Registro de la Propiedad.
La Administración tiene la capacidad de reintegrarse en la posesión de sus bienes sin recurrir a los tribunales, a diferencia de los particulares.
El desahucio administrativo permite a la Administración recuperar la posesión de sus bienes sin recurrir a los tribunales, a diferencia de los particulares, que deben recurrir al desahucio civil.
Los bienes y valores de la Administración pública son inembargables. Las resoluciones judiciales que impliquen pagos o enajenaciones deben cumplirse preferentemente por vía presupuestaria. En cuestiones de procedimiento, la Administración recurre a la vía contenciosa.

El Dominio Público

Concepto de Dominio Público

La distinción de los bienes de la Administración es entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales y esto es parte del sistema jurídico francés.

Reglas proteccion: Lo primero es que el concepto de dominio público es de origen romano por lo que ya existía un régimen de protección exorbitante La delimitación de los bienes que comprenden el dominio público está presente en todo nuestro derecho, tanto en el civil como en el administrativo, tanto en leyes de carácter general como en leyes especiales sobre todo en leyes sectoriales (leyes de costa, puertos, montes) y las leyes autonómicas que regulan cada uno de estos sectores Los bienes de dominio público son inalienables imprescriptibles e inembargables y los que determine la ley y en todo caso el mar y la playa que no se pueden vender El bien ha de estar afecto y consagrado a una finalidad publica o al fomento de la riqueza nacional y eso es lo que justifica que le apliquemos un régimen más exorbitante aun del que le corresponde al resto de bienes de la administración Subtipos 1. Bienes afectos al uso público: en esta categoría encontraremos los bienes demaniales por naturaleza, es decir, los que vienen así catalogados por la ley 2. Bienes afectos a un servicio publico 3. Patrimonio real 4. Bienes afectos al fomento de la riqueza nacional 5. El subsuelo nominero 6. Los montes públicos Clases Bienes afectos al uso público: en esta categoría encontraremos los bienes demaniales por naturaleza, es decir, los que vienen así catalogados por la ley en base a sus características físicas-naturales (ríos, dunas, riveras del mar, los acantilados, los torrentes). También los bienes que siendo obra del hombre están afectos directamente al uso público, son obras públicas (carreteras, calles, plazas, parques, canales, puentes). 2. Bienes afectos a un servicio público: éstos son los bienes destinados al uso y servicio de la administración porque alojan instituciones o administración. La legislación local los detalla (casas consistoriales, museos, montes catalogados, hospitales, escuelas, cementerios, piscinas públicas, campos de deporte) todo esto son instalaciones públicas afectas a un uso o a un alojamiento público. 3. Patrimonio real y el patrimonio nacional: el patrimonio real lo integran aquellos muebles e inmuebles titularidad del estado afectos y al servicio a la familia real y al rey. 4. Bienes afectos al fomento de la riqueza nacional: como por ejemplo la zona económica exclusiva (es una zona del mar, pasado el mar territorial donde los bienes que puedan haber estado afectos a la explotación por parte de ese estado—> la pesca, la minería), o las minas. El subsuelo se haya bajo el dominio del estado y podrá cederlo al propietario del suelo o enajenarlo a quien lo solicite. 5. Subsuelo no minero: neutro derecho disocia la riqueza del subsuelo de la titularidad dominical de la superficie, el que es dueño de la superficie no es dueño de la riqueza del subsuelo. El estado permite ese uso normal, común. Las

6. Los montes públicos han sido históricamente regulados por la legislación forestal, comúnmente conocida como la ley de montes. Estos montes reciben un régimen de protección similar al de los bienes del dominio público, y algunos están catalogados como de utilidad pública. La propiedad forestal, tanto pública como privada, está fuertemente regulada por la legislación forestal y la administración correspondiente. Quienes poseen una propiedad forestal están sujetos al control y la gestión forestal, así como a la legislación de montes. Los montes públicos son inalienables, a menos que se otorgue una autorización por ley, y pueden ser recuperados por la administración de forma automática. La singularidad de los bienes comunales Además de los bienes demaniales o de dominio público y los patrimoniales, la legislación local contempla una tercera categoría que son los bienes comunales. Este tipo de bienes apenas están contemplados por la ley. La ley solo los define por su uso y aprovechamiento. Son bienes de dominio municipal cuyo aprovechamiento corresponde a los vecinos. Por ejemplo: los montes vecinales o pastos comunales. Este tipo de bienes guardan caracteres con los bienes demaniales, son inalienables, inembargables e imprescriptibles DEMANIALIDAD: La titularidad de los bienes demaniales corresponde únicamente a los organismos territoriales, quienes tienen el derecho de uso y la responsabilidad de su mantenimiento, pero la propiedad sigue siendo de la administración territorial. Algunos entes no territoriales excepcionalmente tienen titularidad sobre bienes de dominio público, pero se trata más bien de un cambio de afectación. Tanto para los bienes demaniales muebles como inmuebles, el criterio principal es la afectación del bien. Los bienes de dominio público natural adquieren este carácter por su afectación específica. Los bienes de dominio público artificiales, como edificios públicos o calles, lo son debido a una determinación administrativa para su uso. Para cesar la demanialidad de un bien, es necesario llevar a cabo una desafectación mediante un expediente que determine la idoneidad y legalidad de esta acción, lo que implica quitar el objeto y el destino que corresponde al bien de forma explícita. UTILIZACION DEMANIO: La utilización del dominio público se clasifica en tres categorías: 1. Uso común general: Se refiere a la actividad que realiza el público en general de forma anónima, sin necesidad de poseer un título específico. Esto incluye el mar territorial, las playas y las vías públicas. Se caracteriza por la libre circulación, breve estacionamiento y aprovechamiento de los frutos del bien. Se rige por los principios de igualdad, libertad y gratuidad, respetando las condiciones naturales del bien. Ejemplos de estos usos son pasear, estar, bañarse, navegar, pescar y embarcar en las playas según la ley de costas. 2. Usos comunes especiales: Algunas actividades que se realizan en el dominio público requieren algún tipo de certificación o autorización debido a su intensidad o peligrosidad, como conducir o estacionar en zonas de aparcamiento reguladas. 3. Uso privativo: Consiste en utilizar un bien demanial de manera privada, excluyendo otros usos generales. Este uso debe ser expresamente otorgado por la administración a través de un acto concreto dirigido a un particular, normalmente implicando el pago de tasas y un control por parte de la administración. Este uso requiere cumplir con condiciones y puede incluir instalaciones que deben ser controladas por la administración. distinguir la ocupación de este domingo público en función de un criterio muy simple: Que es la ocupación o – El simple estacionamiento, el simple estacionamiento solamente necesita una autorización, es un acto pasajero, circunstancial, que no requiere instalación, o si la requiere es desmontable. Para esto hace falta la concesión administración. La situación del concesionario es el que tiene la autorización real, lo puedes defender frente a terceros. En la concesión cuando tengas conflicto con la administración por la concesión entonces te sometes a la vía administración y contenciosa.

PROTECCION DEMANIO: El domino público está protegido frente a ataques de terceros por las vías penales y civiles como cualquier bien privado. Sin embargo, existen unas vías de protección administración mucho más exigentes, mucho más severas, contundentes que las civiles ordinarias.

La imprescriptibilidad en el dominio público implica que no hay prescripción por posesión. Esto significa que la propiedad de un bien no se adquiere por haberlo poseído durante un tiempo determinado. Los bienes de dominio público no pierden su condición por el paso del tiempo, ya que son imprescriptibles. Aunque algunos autores argumentan que la pérdida de uso público de un bien durante un tiempo podría implicar la prescripción de su carácter de dominio público, la doctrina generalmente sostiene lo contrario. Esto se evidencia en que las acciones de la administración para exigir el reintegro y la reparación de los daños causados en cualquier bien de dominio público no prescriben.

La inalienabilidad implica que los bienes demaniales no pueden ser vendidos o traspasados a terceros. Esta restricción tiene su origen en la prohibición de la venta del patrimonio real sin el permiso de las cortes, lo que coloca a los bienes demaniales fuera del comercio. Ni siquiera por ley se pueden disponer de estos bienes mientras estén destinados al uso público, por lo que la venta del dominio público es nula.

En cuanto a la inembargabilidad, los bienes demaniales no pueden ser embargados ni hipotecados. Sin embargo, esto no impide que se puedan establecer concesiones sobre el dominio público o transmitir concesiones, pero el bien en sí no puede ser embargado.

La recuperación de oficio permite a la administración recuperar los bienes de dominio público sin estar sujeta a plazos, devolviéndolos al uso público. Esto le otorga el poder de volver a destinar al uso público algo que considera dominio público, aunque no puede arrogarse la capacidad de juzgar la titularidad en casos de disputa.

Además, la administración tiene la potestad sancionadora y puede imponer multas por el uso inadecuado de los bienes demaniales.