1 LOS ACTORES DE LA TOMA DE DECISIONES ECONÓMICAS
1.3 ÁMBITO: 1)
El de generación de opciones:
En él intervienen todos los actores intervinientes en la toma de decisiones, dado que en el mismo se produce la manifestación de sus preferencias y, a partir de ellas, el establecimiento de una jerarquía de objetivos que acaba por transmitirse a los poderes públicos. En el caso de la sociedad civil, sus preferencias y su correspondiente escala de objetivos se expresa en las consultas electorales. 2) El de decisión:
Constituye el núcleo central del proceso, dado que en él se toman las decisiones por parte de los poderes públicos con competencias legales para tal fin. Por tanto, dentro del mismo se encuadran los tres poderes tradicionales: legislativo (Parlamento), ejecutivo (Gobiernoen sus diferentes niveles) y judicial. Igualmente, formarían parte también de este ámbito otros organismos públicos (agencias públicas, banco central) así como todo el aparato burocrático (Admón. Pública) 3)
El de proyección de influencias:
Dentro de este ámbito actúan diferentes tipos de agentes sociales y políticos: grupos de presión, organismos internacionales, partidos políticos, que tratan de influir en los policy makers para que adopten las decisiones que más convengan a sus intereses o que, en su defecto, les causen el menor perjuicio. Igualmente dentro de este ámbito funcionan las tareas de asesoramiento, ya sean a título individual (asesor personal), o bien a nivel de instituciones colectivas (existencia de órganos de asesoramiento o de consulta previa al servicio de un Ministros o del Gobierno en su conjunto), que juegan un papel de orientación y apoyo a los órganos decisores. 1.4 ELEMENTOS BÁSICOS DE LA TOMA DE DECISIONES: 1)
Sólo una parte de la vida económica de un país puede ser determinada por medidas económicas, aunque ésta pueda acabar ejerciendo una influencia indirecta. 2) La toma de decisiones de política económica se ve influida de manera especial por la opinión pública, bien sea a través de la demanda de nuevos objetivos, mediante la petición de reconsideración de los antiguos o incluso el rechazo abierto de los existentes. 3) Algunas prácticas de acción gubernamental pueden facilitan el que ciertas decisiones económicas tomadas justificadamente en un momento determinado puedan tender a prolongarse por pasividad por inercia. 4) La existencia de estipulaciones constitucionales incide también cada vez más en la amplitud y en el contenido de las decisiones económicas política económica.
2 LA DIMENSIÓN TEMPORAL DE LA TOMA DE DECISIONES ECONÓMICAS
2.2 ETAPAS DE LA TOMA DE DECISIONES 1-
RECONOCIMIENTO DE PROBLEMAS: No resulta fácil identificar excepto para los sucesos imprevistos, el momento de partida en un proceso de toma de decisiones. Esta etapa tiene particular importancia en la política económica coyuntural donde la identificación rápida de los problemas resulta crucial para adoptar medidas correctoras con prontitud. La información estadística es la variable crucial de esta fase, de tal suerte que la disponibilidad de datos rigurosos sobre las principales variables económicas constituye el punto clave de la adopción de decisiones adecuadas → sujeto básico es la Administración Pública (organismos estadísticos y de realización de previsiones) para realizar un diagnóstico adecuado de la situación. Los problemas del retraso en las estadísticas: crucial para las actuaciones a corto plazo. Los problemas de las previsiones de los modelos: elemento clave para las actuaciones a medio y largo plazo. 2-ANÁLISIS DE PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS: Una vez disponible la información estadística es posible detectar las desviaciones respecto a los objetivos perseguidos y poder, consecuentemente, estudiar los datos existentes para interpretarlos de forma adecuada y comprobar si es o no necesario adoptar alguna decisión. La Administración es el actor clave en esta etapa; actuando a modo de una «torre de control», en la que se analiza la información disponible, aunque en algunos casos informes o análisis de instituciones privadas son importantes fuentes complementarias de información. La preparación de informes de coyuntura, de estudios sobre los ciclos y las tendencias económicas constituyen los ejes fundamentales de la actuación de los gabinetes de análisis: el ejemplo de las señales de alerta. 3-DISEÑO DE MEDIDAS: El Gobierno y la Administración Pública, generalmente en sus niveles superiores, son los protagonistas básicos de esta fase, aunque en ciertas ocasiones, los organismos económicos internacionales también intervienen en esta fase (piénsese en el caso de la Unión Europea o el papel del FMI) Existen diversas formas de diseñar las medidas: desde el establecimiento de un organismo económico concebido para suministrar de manera continua asesoramiento con diagnósticos, predicciones y recomendaciones hasta el caso extremo de realización ad hoc por un cualquier institución existente. El gran problema son las considerables dosis de incertidumbre e inestabilidad con la que funciona la economía en los momentos de crisis y la capacidad limitada de los modelos de previsión (caso de los DGSE en el actual contexto de crisis económica). 4- CONSULTAS: La realización de consultas a otros agentes e instituciones relevantes suele ser una práctica habitual, aunque no obligatoria (salvo en algunos países cuando en función de la naturaleza de la medida a adoptar se exige la intervención de un organismo que con carácter asesor emita un dictamen sobre la misma: Consejos Económicos y Sociales en Holanda y Francia). De manera informal, se realizan consultas a otros actores de la toma de decisiones: grupos de interés, partidos políticos y organismos internacionales. Algunos gobiernos, con carácter previo a la decisión, filtran a la opinión pública el contenido de algunas medidas que están considerando tomar, aunque todavía no están decididas, con la finalidad de comprobar la reacción de la sociedad o de otros agentes.. 5- DISCUSIÓN Y APROBACIÓN PARLAMENTARIA: En las democracias representativas, las principales decisiones de política económica -especialmente el presupuesto- se adoptan en el Parlamento; aunque en otros casos un gobierno puede recurrir a otras tipo de medidas que no exijan el rango de ley, especialmente cuando se requieren intervenciones urgentes. Los principales artífices de la toma de decisiones en esta fase son el Gobierno y los parlamentarios, considerados como representantes de los partidos políticos. La complejidad de la elaboración de algunas medidas requiere, en algunas ocasiones, la creación dentro del Parlamento de Comisiones especializadas, lo que incide en un aumento de los retardos en la toma de decisiones, que encuentra en esta fase una de sus causas fundamentales; al igual que la forma en que se adoptan. Los procedimientos que se utilizan para tomar decisiones en el seno de un Parlamento pueden resumirse en la idea de que la más usual es la regla de la mayoría, si bien bajo la misma caben distintas alternativas: 1)
Mayoría simple
De entre dos alternativas se elige la que ha recibido más de la mitad de los votos 2)
Mayoría cualificada
Requiere que la alternativa elegida obtenga una proporción mayor del 50% (dos tercios o tres cuartas partes suelen ser las proporciones exigidas, aunque en el caso extremo del 100% se llegaría a la denominada regla de la unanimidad). // En el supuesto de existir más de dos alternativas o de que los votantes puedan abstenerse debe diferenciarse entre: 1-
Mayoría absoluta
La alternativa elegida consigue más votos que todas las demás juntas 2-
Mayoría relativa
La alternativa elegida alcanza más votos que cualquier otra. 6-EJECUCIÓN El Gobierno y la Administración Pública son los protagonistas básicos de esta fase, aunque excepcionalmente puede delegarse en otros agentes. Los principales problemas que pueden presentarse se sintetizan como sigue: 1) Especificación incompleta de las medidas 2) Aparición de criterios conflictivos en la aplicación de medidas 3) Dificultades de evaluación de los resultados de las medidas planteadas// 2.3 INTERCONEXIONES DE ETAPAS
El orden de las fases examinada puede experimentar cambios. Ej. Las consultas pueden ser previas al diseño de las medidas o darse después de las discusiones parlamentarias./Algunas medidas se llevan a cabo con gran rapidez y automatismo y no requieren que se produzcan todas las fases descritas./El proceso de elaboración de decisiones puede generar retroalimentaciones hacia fases precedentes. Ej. Como resultado de las consultas se revisa el diseño de medidas e, incluso, el análisis/ Las fases pueden superponerse -parcial o totalmente-. Suele suceder en el caso de las de reconocimiento y análisis y en el de las de consultas y discusión parlamentaria./ El proceso puede verse interrumpido por acontecimientos externos, como por ejemplo un cambio de gobierno que conlleve a una reconsideración de las decisiones económicas que previamente se había diseñado.//2.4 EL PROBLEMA DE LOS RETARDOS
Desde que se detecta un problema económico hasta que las medidas adoptada surten efectos, pueden transcurrir períodos de tiempo bastante largos y no siempre predecibles que disminuyen la eficacia de las actuaciones públicas. Pueden diferenciarse dos grandes tipos de retardo: 1) El retardo interno depende básicamente de la capacidad de los decisores de la política económica para responder ante los cambios económicos.El retardo interno puede subdividirse en: a-
Retardo de reconocimiento (recognition lag): Tiempo que transcurre desde que existe un problema económico hasta que se observan cambios en las variables económicas que requieren cambios en la política económica. Está estrechamente vinculado con las fases de reconocimiento y de análisis, por lo que la mayor o menor duración del mismo se relaciona con los dispositivos existentes para identificar la evolución económica. b-
Retardo de acción (action lag): Tiempo que transcurre desde que se reconoce la necesidad de las medidas hasta que se adoptan. Se vincula con las fases de análisis, (parcialmente) diseño, consulta, discusión parlamentaria y ejecución. 2)
El retardo externo (effect lag): Tiempo que transcurre desde que se adoptan medidas de política económica hasta que producen efectos sobre la actividad económica. Depende consecuentemente del acierto de los decisores de política económica en la elección de las medidas, de la reacción de los agentes económicos y de otros factores externos ante las mismas.
3-EL PAPEL DE LOS DECISORES POLÍTICOS BÁSICOS
3.1 PARLAMENTO (CONGRESO Y SENADO): PODER LEGISLATIVO:
El elemento central de su papel en la toma de decisiones estriba en las funciones que la Constitución les haya reconocido y, muy particularmente, en su relación con el poder ejecutivo en manos del Gobierno. Pérdida paulatina de poder en las decisiones de PE por varias razones: Aumento de sus tareas legislativas, Necesidad de tomar decisiones en cortos períodos de tiempo, El papel más importante de los partidos, La necesidad de continuidad de las actuaciones económicas 3.2 EL GOBIERNO: PODER EJECUTIVO:
Estructura Típica: Presidente del Gobierno y/o Primer ministro,, Ministros y Secretarías de Estado. Es el principal agente de la toma de decisiones económicas: ocupa la posición central y representa la autoridad superior a través de la que se promulgan o autorizan dichas decisiones en forma de normas jurídicas: Decretos-Ley; Decretos. Órdenes Ministeriales… Su papel ha ido creciendo en paralelo con la disminución de facultades decisorias de los Parlamentos, pero su actuación depende de su adecuada interconexión con la Administración Pública -burocracia-; a la que incluso puede delegar parte de su poder político real.// Tipología: Modelo Presidencialista: Mayor independencia de las Cámaras Parlamentarias. Ej. USA, Francia/ Modelo Partidista o Parlamentarista: Mayor supeditación a las Cámaras. Ej. España 3.3 EL PODER JUDICIAL: CONTROL DE LEGALIDAD
Desempeña en el proceso de toma de decisiones político-económicas un papel de control de legalidad en última instancia sobre los otros dos poderes del Estado, el legislativo y el ejecutivo: 1Control de Constitucionalidad (Tribunal Constitucional) 2.Control legal (Tribunal Supremo) 3.Control de las “reglas económicas” (Comisión para la Defensa de la Competencia) 4.Control de las enajenaciones de propiedades públicas(Consejo de Privatizaciones). 3.4 ADMISNISTRACIÓN PÚBLICA
Conjunto de instituciones y personas que prestan servicios al sistema político y social para asesorar y desarrollar medidas, seguir su ejecución, etc./Niveles: Central, Regional, Local /Delegación de competencias: Agencias con alto grado de independencia/ Dos funciones básicas: a- Suministrar información y elementos valorativos a los políticos, Parlamento b-Ejecutar las decisiones adoptadas// El Gobierno y la Administración Pública constituyen un binomio casi inseparable, que se deriva de la necesidad de actuación conjunta a causa de la complejidad técnica de la toma de decisiones económicas; de la debilidad que los gobiernos de coalición –frecuentes en el panorama político- o de la necesidad de aplicar reformas con un coste político demasiado alto para que lo asuman los políticos. Aparentemente todo el aparato burocrático que conforma la Administración Pública juega un papel secundario, pero no es así porque interviene activamente por las siguientes razones: 1)Ventaja informativa que lleva a la búsqueda de objetivos propios: maximización presupuestaria, aunque se den situaciones de ineficiencia. 2) Ineficiencia asignativa: se produce como consecuencia de que la asignación de recursos derivada de la intervención de los burócratas no coincide con la demanda óptima social. 3) Ineficiencia técnica: se produce como consecuencia de no minimizar costes en el proceso de provisión de bienes públicos. 4) Razones técnicas: Aportan información sobre límites, ventajas, etc. 5) Causas coyunturales: mayor poder cuando los gobiernos son de coalición. 6) Posible delegación de competencias por parte de los políticos para diluir su responsabilidad.
Problemas en el funcionamiento del aparato administrativo o burocrático desde la óptica de los incentivos:
1)Actuar óptimamente no tiene premio excepto el ‘moral’ / honradez / servicio. 2) Ausencia de competencia 3) Actuaciones “reglamentistas” que suponen maximizar el “no equivocarse” 4) Tendencia a la maximización de presupuesto o personal.// Problemas de actuación desde la óptica funcional:
1-De coordinación (entre Departamentos): negociación, preponderancia 2-De autonomía (autonomía de los Bancos Centrales) 3-Descentralización Territorial: competencias repartidas entre los diferentes niveles de la Admón. Pub.: Central, Regional, Local.4- La aplicación del principio de subsidiariedad en la UE: la inexistencia de una autoridad supranacional “niveladora”.
4-EL PAPEL DE OTROS ACTORES INFLUYENTES:
4.1 PARTIDOS POLÍTICOS
Agrupaciones de individuos que formal un cartel que defiende posiciones ideológicas concretas y que se traduce en ofertas políticas cuando se celebran consultas electorales: captación de votos y obtención de parlamentarios. Con el paso del tiempo han ido aumentando su influencia en las actividades que desempeñan en el Parlamento: de hecho los parlamentarios suelen actuar y votar de acuerdo con las decisiones políticas adoptadas en el seno del partido. No obstante, su intervención en las decisiones suele ser ‘indirecta’, aunque tienen capacidad para proponer acciones o ‘corregir’ las propuestas realizadas por el Gobierno: consultas; influencia vía medios comunicación; sesiones de control o de petición de comparecencia en el Parlamento.
Modelos
Continental europeo: caso de Alemania./ Escandinavo: Suecia. /Anglosajón: UK o USA.// 4.2 GRUPOS DE PRESIÓN/ INTERÉS
Organizaciones de empresas, profesionales, interesados o particulares que teniendo en común determinados intereses se esfuerzan por influir en la elaboración y la ejecución de las decisiones económicas con el objetivo de asegurarse la protección o la promoción de los mismos. Es decir, su intervención se produce para que dichas decisiones afecten positivamente a sus objetivos o no los perjudiquen. Su campo de actividad es amplísimo dado que representan a las fuerzas económicas, políticas, sociales o culturales de un país estando o no formalmente organizadas. Suelen distinguirse tres grandes; Confederaciones de Agricultores Patronales (Negocios o Empresas) y Sindicatos. La fuerza de su poder es asimétrica: grupos con intereses bien definidos, poco numerosos y con poder económico tendrán mayores probabilidades de influir en el proceso de toma de decisiones y de verse favorecidos que grupos con intereses vagos y difusos, con un número elevado de miembros. Para operar de forma cohesionada deben encontrar incentivos selectivos, que se aplican, o no, a los individuos según contribuyan, o no, a la obtención de los bienes colectivos: los desempleados tienen menos incentivo a agruparse que los ocupados y su peso específico resulta pequeño.
Formas de intervención
1-Actuación en los procesos electorales : apoyo a parlamentarios, políticos y sus campañas/2- Intervención directa en la vida política: Estimulando aprobación de leyes, emitiendo informes, huelgas, cierres patronales. 3-Incidencia en la opinión pública: campañas de prensa 4- ‘Cleptocracia’: corrupción de políticos y funcionarios con sobornos// Patrones de comportamiento estratégico basado en los siguientes elementos carácterísticos:
Intercambio de votos: apoyos entre partidos/ Generación de información selectiva: destacando las ganancias y minimizando las pérdidas/ Invisibilidad parcial: uso de la defensa del ’interés general’/ Justificación de las peticiones sobre la base de que favorecen a los miembros más débiles del grupo.
Mecanismos de control
Registro de lobbies/ Control parlamentario de las ayudas o recursos recibidos/ Creación de poderes de contrapeso: ej. organizaciones de consumidores /Información y educación de la población/Establecimiento de reglas de representación democrática dentro de los grupos de presión// 4.3 ASESORES ECONÓMICOS
Problemas generales del asesoramiento 1)Falta de unanimidad en las opiniones 2) Falta de coincidencia entre las preferencias de los políticos y las de los técnicos (antinomia)//Formas de asesoramiento: Individual: elaboración de informes para ministros o el gobierno/ Colectiva o mediante instituciones u órganos definidos al efecto.// La institucionalización de la asesoria colectiva 1-
Consejos de expertos (Council of Economic Advisers) 2-Juntas científicas o Técnicas. 3- Comités parlamentarios, que solicitan a ‘expertos’ para informar 4- Organizaciones internacionales de asesoramiento (OCDE) 5-Comités/Agentes Privados individuales: bufetes de abogados 6- Institutos Privados –a)
Dependientes del Gobierno
Ej. National Buerau of Economic Research b)
Privados sin fines de lucro
Brooking Institution c)
Privados con fines de lucro
Empresas consultoras 4.4 ORGANISMOS INTERNACIONALES
También influencian la toma de decisiones dependiendo de cómo los países se integren en ellos. El caso de la U.E.-la necesidad de ‘subordinación’ de los países miembros: PAC, PMU, PRC, Política pesquera/La complejidad de la toma de decisiones// Otros organismos:BM, FMI , OCDE //Otros ejemplos: Los acuerdos internacionales que suscribe un país (ej. Kioto)