Distribución de Competencias y Potestad Sancionadora en el Orden Social

Distribución de Competencias

Con la Constitución Española (CE), la capacidad de dictar normas deja de ser exclusiva del Estado y las Comunidades Autónomas (CCAA) también pueden hacerlo. La CE recoge una nueva organización y estructuración basada en la autonomía y la descentralización. Parte de un reparto de competencias entre el Estado y las CCAA, en los artículos 148 y 149 y en los Estatutos de Autonomía (EEAA):

Competencias del Estado:

Artículos 149.1 y 149.3: las que no hayan asumido expresamente las CCAA.

Competencias de las CCAA:

Artículo 150.1 y recogidas por el EA. Las que recogen el EA proceden del artículo 148 y 149. El artículo 149.3: las materias no atribuidas expresamente al Estado podrán corresponder a las CCAA en virtud de sus EEAA.

Título VIII CE: no asigna a las CCAA un bloque concreto de competencias sino que deja un cauce abierto para que sean los propios EEAA los que determinen el ámbito competencial.

Junta de Andalucía: el EA tiene pretensión expansiva, es decir, ha asumido el mayor número de competencias posibles, calificadas la mayoría de exclusivas.

Reglas Generales o Principios en materia de competencia:

1. Artículo 42.2: establece el principio de prevalencia del derecho propio de Andalucía en el ámbito de sus competencias exclusivas, siendo el derecho estatal de carácter supletorio.
2. En el ejercicio de competencias exclusivas:
   • Parlamento: Potestad Legislativa.
   • Consejo de Gobierno: potestad reglamentaria.
3. En materias que la competencia sea el desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado:
   • Parlamento: potestad legislativa.
   • Consejo de Gobierno: potestad reglamentaria.
4. En materias donde la CCAA solo tenga competencias de ejecución: Consejo de Gobierno quien la lleva a cabo dictando reglamentos de ejecución e internos de organización.

Nuestro EA se refiere a las competencias como exclusivas, compartidas y ejecutivas, recogidas en los artículos 15, 16, 17, 20.1, 20.2 y 20.3.

El artículo 149 en dos apartados se refiere al reparto de competencias tanto en materia laboral como en materia de Seguridad Social (SS).

1. Reparto competencial en Materia Laboral:

Artículo 149.1.7: el Estado tiene competencia exclusiva sobre legislación laboral sin perjuicio de la ejecución por parte de las CCAA, mediante potestades de administración, sanción y organización de servicios en materia de trabajo. El Estado dicta y elabora la legislación laboral a través de leyes y reglamentos de organización, que crean y regulan sus propios órganos. Según lo expuesto, la totalidad de los EEAA han asumido como propia la potestad de ejecución en materia laboral, siendo decisivos los decretos de traspaso de funciones y servicios desde el Estado hasta la CCAA.

2. Reparto competencial en Materia de SS:

Artículo 149.1.17: atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre legislación básica y régimen económico de la SS sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las CCAA. Hay dos tipos:

• Aspectos Generales de la SS: el artículo 149.1.17 limita la competencia del Estado a la legislación básica. Las CCAA tienen competencias ejecutivas sobre los servicios generales de la SS en la medida en que se hayan asumido por el EA.
• Régimen Económico: la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 124/1989 de 7 de julio establece que corresponde al Estado. El Tribunal Constitucional ha manifestado en las sentencias 124/1989 y 125/1996 que la ejecución del régimen económico de la SS de las CCAA es una competencia compartida con el Estado. No es posible engendrar, directa o indirectamente, desigualdades entre los ciudadanos. Donde realmente se manifiesta el ejercicio de las CCAA en materia de SS, ha sido en el área de sanidad, servicios y asistencia social (Planes y Programas).

Principios del Régimen Sancionador

Principio de Proporcionalidad:

Artículo 13 Ley 30/92. La determinación de la normativa del régimen sancionador y la imposición de sanciones se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo y la sanción aplicada, considerándose una serie de criterios para la graduación de la sanción aplicada. Para observar el principio de proporcionalidad deben disponerse en la norma criterios de graduación de sanciones, entre los que destacan los contenidos en ese artículo 131, como son la reiteración e intencionalidad.

Principio de Culpabilidad:

Doble sentido: en forma dolosa o culposa. La primera alude a la voluntariedad y la segunda a la negligencia. La jurisprudencia se inclinaba por la tesis de la responsabilidad objetiva, bastando una conducta tipificada y regular para imponer una sanción. Sin embargo, la jurisprudencia más reciente sí considera el elemento de la culpabilidad. La culpa o el dolo es relevante para sancionar la conducta tipificada en la norma y este es el criterio que tanto ha mantenido el Tribunal Supremo (TS) como el Constitucional, aun cuando la conducta esté tipificada, si no ha quedado plenamente acreditada la culpabilidad debe permanecer el hecho en la presunción de inocencia. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en diversas sentencias. En conclusión, en el ilícito administrativo no se puede hoy prescindir de la culpabilidad y, en consecuencia, mantener un sistema de responsabilidad objetiva.

Principio Non Bis In Idem:

Principio clásico especialmente realizado a partir de la CE y reconocido en los artículos 133 y 137 Ley 30/92 y también la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS) en su artículo 31 establece que no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente en los casos que se aprecie identidad de sujeto, de hecho y de fundamento, y dice el párrafo 2º que en los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de ilícito penal, la administración pasará el tanto de culpa al órgano judicial competente, al Ministerio Fiscal, y se abstendrá de seguir el procedimiento hasta que no exista sentencia firme. De no considerarse que existe ilícito penal, la administración después continúa con el expediente sancionador.

Principio de Prescripción de Infracciones y Sanciones:

Se basa en la seguridad jurídica, es necesario que transcurridos unos plazos, aun habiéndose constituido el ilícito, este no pueda ser sancionado. El artículo 132 establece que las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan, aunque si no existe normativa específica, la Ley 30/92 establece plazos de aplicación supletoria: muy graves prescriben a los 3 años, graves a los 2 y leves a los 6 meses, que se cuentan desde que se concreta la infracción. En materia laboral, si existía una materia específica, el artículo 60 del Estatuto de los Trabajadores (ET) y el 4 de la LISOS en su redacción original.

Esquema de la prescripción de infracciones:

Con carácter general, el plazo de prescripción de las infracciones de orden social es de 3 años contando desde la fecha de la infracción, salvo que se dé alguno de los siguientes supuestos:

• En materia de SS: plazo de 4 años.
• En materia de Prevención de Riesgos Laborales (PRL): 1 año para las faltas leves, 3 años para las graves y 5 años para las muy graves.
• Infracciones a la legislación de sociedades cooperativas: faltas leves 3 meses, graves a los 6 meses y las muy graves al año desde la fecha de la infracción.

El Régimen Jurídico de las Infracciones de Orden Social

Afectan al campo del Derecho del Trabajo y la SS y el concepto está en el artículo 1 LISOS párrafo 1º: constituyen infracciones administrativas en el orden social, las acciones u omisiones de los distintos sujetos responsables tipificadas y sancionadas en las leyes de orden social. La LISOS sigue el mismo criterio fijado por el reglamento sancionador de la potestad sancionadora al considerar que solo puede imponerse infracciones a partir de infracciones ya concurridas, quedando al margen de la infracción conductas imperfectas.

Sujetos responsables:

Artículo 2 LISOS: son sujetos responsables de la infracción las personas físicas o jurídicas y las comunidades de bienes que incurran en acciones u omisiones tipificadas como infracción en la ley y enumera 14 supuestos. Entre ellos, el empresario en su situación laboral, el empresario por cuenta propia.

Tipos de Infracciones del Orden Social:

Podemos hacer diversas clasificaciones de infracciones: laborales, en materia de PRL, en materia de SS, en materia de emigración, crecimiento migratorios y trabajo de extranjeros.

Infracciones Laborales:

Concepto en el artículo 5 LISOS con las siguientes características:

• Infracciones que pueden cometerse por acción u omisión.
• Son incumplimientos de deberes cometidos sobre materia laboral.

Y esas conductas, para que sean consideradas infracciones, deben estar tipificadas y delimitadas en la propia LISOS. Se evalúan en faltas leves, graves y muy graves.

Infracciones en materia de PRL:

Artículo 5.2 LISOS establece un tratamiento específico en materia de sanciones: leves, graves y muy graves, según los artículos 11 y 13 de la ley.

Infracciones en materia de SS:

Del artículo 20 se deduce:

• Los sujetos son muy amplios: empresarios y trabajadores por cuenta propia y ajena, las culturas patronales, etc.
• El incumplimiento sancionable está formado solo por disposiciones legales o reglamentarias del Estado. No existiendo referencia en los convenios colectivos.

La LISOS establece 4 grupos de infracciones:

1. De los empresarios y trabajadores por cuenta propia y asimilados.
2. Infracciones de los trabajadores, beneficiarios y solicitantes de los trabajadores.
3. Infracciones de las mutuas.
4. Infracciones de las empresas que colaboran voluntariamente en la gestión.

Las otras infracciones son las que se refieren a la Inspección de Trabajo y de Extranjeros, artículos 33 a 37 LISOS: infracciones en materia de inmigración y movimientos migratorios internos (artículo 33) e infracciones en materia de permiso de trabajo de extranjeros. El artículo 50.2 incorpora como posibles sujetos pasivos a los subinspectores de empleo y SS. Toda conducta que quede comprendida en el tipo genérico del artículo 50.2 es considerada como grave, excepto las que se señalen como leves o muy graves. El artículo 49.3 define cuáles son las faltas muy graves.

La Potestad Sancionadora

La sanción es un medio fundamental que prevé para conseguir que las normas sean cumplidas. La sanción es un mal infringido por la administración al ciudadano, como consecuencia de una conducta ilegal. La sanción cumple con una doble finalidad:

1. Función preventiva: se cumple en cuanto a un medio de intimidación psicológico.
2. Función represiva: porque atribuye consecuencias administrativas a quien ha infringido esa norma.

Esa facultad de sancionar ha sido compartida por la jurisdicción y por la administración y distingue entre ilícitos administrativos e infracciones penales. La gravedad de la conducta es valorada por el legislador. Esa potestad de sancionar no es monopolio de los tribunales, no es monopolio judicial, incluso se ha justificado esa potestad compartida entre la Administración y el poder judicial en relación con una agilización de los tribunales con objeto de conseguir mayor eficacia. Las necesidades técnicas y organizativas del Estado llevan a reconocer esa potestad sancionadora de la administración. La Administración, cuando ejerce esa potestad sancionadora, lo que hace es reprimir transgresiones que se han producido en un determinado campo cuya competencia y cuidado ha sido encomendado a la administración. Las sanciones administrativas deben distinguirse de otras figuras como pueden ser las multas coercitivas. Estas multas no tienen carácter de sanción.

Características de la Sanción Administrativa:

1. Toda sanción administrativa, en tanto acto administrativo que es, es susceptible de ser controlada por los tribunales.
2. Nuestro ordenamiento jurídico no admite las llamadas sanciones de plano, es decir, sanciones sin seguir un procedimiento.
3. A la potestad sancionadora de la administración le son de aplicación los principios sancionadores del orden penal; se aplican con ciertos matices.

La potestad sancionadora es controlable por la jurisdicción contencioso-administrativa. El artículo 24 CE reconoce el derecho a la tutela ejecutiva de jueces y magistrados sin que en ningún caso pueda producirse indefensión. Conclusión: todo acto de la administración, y la sanción administrativa lo es, es susceptible de ser controlada por los tribunales; la Administración no puede imponer una sanción de plano. La administración, igual que tiene privilegios que no tenemos los particulares, quiere, igualmente, lo que la doctrina francesa llamó privilegios en menos, es decir, la administración es menos libre que los particulares. La administración en toda su actuación, sus decisiones, tienen que seguir un procedimiento, un procedimiento que es de tal importancia que si la administración prescinde total y absolutamente de ese procedimiento, su actividad puede ser anulada: es una garantía del ciudadano. El TC, desde una sentencia del año 1981, ha venido insistiendo en que no es posible imponer sanciones administrativas sin seguir el procedimiento correspondiente, es una exigencia constitucional ineludible, al que le son aplicables las garantías del artículo 24 CE, insistiendo en que ni siquiera de forma excepcional, ni siquiera por razones de orden público, se puede imponer una sanción sin respetar el correspondiente procedimiento. Es necesario que se apliquen las garantías del artículo 24 CE, como el derecho a la defensa, a ser informado de la acusación, etc.

Procedimiento Sancionador

Los artículos 134 a 138 de la Ley 30/92 se denominan principios del procedimiento sancionador, principios que no regulan un procedimiento y que permiten un posterior desarrollo normativo. El desarrollo de ese artículo 134 se dictó en un Real Decreto, Decreto 1398/93 de 4 de agosto por el que se aprobaba el reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora y que igualmente prevé la existencia de procedimientos específicos y en este sentido la Ley 30/92 en su disposición séptima ya se preveía que para la imposición de sanciones del orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la SS se regularan por normativa específica y subsidiariamente por las disposiciones de esta ley.

El Reglamento del año 93 también prevé esta expulsión del régimen general sancionador para remitirse a procedimientos específicos en materia de infracciones y sanciones del orden social. En la potestad sancionadora son de aplicación los principios sancionadores de orden penal aunque con ciertos matices. El TC, desde las primeras sentencias de 3 de enero de 1981, 8 de junio de 1981, siguiendo la doctrina que ya habían fijado otros tribunales, ha insistido en esta idea cuando ha dicho que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices al derecho sancionador, igualmente ha dicho que es posible que un mismo bien jurídico pueda ser protegido tanto por la administración como por los tribunales. Por tanto, esos principios clásicos sancionadores también se aplican por la administración aunque con ciertas peculiaridades.

Principios del Procedimiento Sancionador:

• Principio de legalidad.
• Principio de competencia.
• Principio de tipicidad con una doble manifestación: tipicidad respecto de las sanciones y tipicidad respecto de las infracciones.
• Principio de proporcionalidad.
• Principio de irretroactividad.
• Principio de presunción de inocencia.
• Principio de responsabilidad.

Un mismo bien jurídico puede ser protegido tanto por normas administrativas como penales, como dice el TC en sentencia de 18 de mayo de 1987.

Principios:

Principio de Legalidad:

Artículo 25 CE. Cuando dice que nadie puede ser obligado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no constituyan delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento. De acuerdo con este artículo 25, el artículo 127.1 de la Ley 30/92 establece que la potestad sancionadora de la administración se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio. En definitiva, el principio de legalidad significa que no se puede castigar a nadie sin una ley vigente antes de cometerse la infracción.

Principio de Competencia:

La competencia es un requisito del acto administrativo, todo acto administrativo debe ser dictado por un órgano competente. Artículo 12 de la Ley 30/92. Competencia que como regla general es irrenunciable. A esa competencia se refiere el artículo 127 de la Ley 30/92 al establecer que el ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tienen expresamente atribuida por disposición de rango legal o reglamentario sin que pueda delegarse en órgano distinto. De este precepto se derivan 3 características fundamentales:

1. La designación de un órgano competente puede hacerse por una ley o bien por un reglamento.
2. La atribución de esa competencia debe realizarse de forma expresa.
3. No se admite la delegación.

Principio de Irretroactividad:

Manifestación del principio de legalidad. El artículo 9.3 CE garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. El artículo 128 de la Ley 30/92 establece que serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse la infracción, y sigue diciendo el artículo 28, que establece las disposiciones sancionadoras que producen efectos retroactivos en cuanto favorezcan al presunto infractor. Esto significa que las leyes que contemplan infracciones y sanciones administrativas se pueden aplicar a hechos que se produzcan antes de la entrada en vigor de la ley.

Principio de Tipicidad:

Manifestación del principio de legalidad al que se refiere el artículo 25 CE. Ese principio, de acuerdo con el artículo 129 de la Ley 30/92, tiene una doble manifestación: tipicidad respecto de las infracciones y tipicidad respecto de las sanciones. La primera manifestación, la que se refiere a las infracciones, aparece en el artículo 129.1 de la Ley 30/92 cuando dispone que solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una ley, pudiendo ser infracciones leves, graves o muy graves. En definitiva, para que pueda sancionarse una conducta, no basta que exista una violación, una infracción del ordenamiento jurídico, sino que además es necesario que esa conducta infractora esté perfectamente delimitada en la norma convenio, esté previamente tipificada, descrita de forma clara y precisa. A este principio se refiere el artículo 1 Reglamento del Procedimiento de Imposición de Sanciones (RPIS): constituyen infracciones administrativas del orden social las acciones y omisiones tipificadas y sancionadas en la presente ley.