El Estado Social de Derecho: De los Derechos Formales a la Igualdad Material
De los derechos formales a la igualdad material: La necesidad de unas condiciones vitales mínimas
El Estado Social de Derecho representa el paso de los derechos formales a la igualdad material. El Estado liberal de derecho se caracterizaba por la igualdad formal ante la ley; para el Estado liberal, la igualdad era sinónimo de la abolición de los privilegios. Si en el Antiguo Régimen cada estamento social (burguesía, clero, etc.) tenía sus propias leyes y sus propios tribunales, lo que va a afirmar el Estado liberal de derecho es esta igualdad ante la ley, es decir, que va a haber una ley para todos, general y abstracta, y además una ley que se va a aplicar con todos sus efectos para todos. Una ley para todos, y todos iguales ante la ley. Esto es lo que se denomina igualdad formal, que fue una conquista o avance frente al Estado absoluto, pero no era suficiente. Había que tratar de alcanzar una igualdad que no fuera formal, sino material, que fuera real y efectiva.
De esta forma, se quiere avanzar en una transición de los derechos formales a los derechos materiales, que tengan una vigencia real en la práctica. Así, se entiende que los derechos de la esfera personal y de libertad que se habían alcanzado en el Estado liberal, y los derechos de participación política del Estado democrático, solo tienen sentido si se dan unas condiciones materiales previas para todos los ciudadanos que aseguren un mínimo vital. Si el derecho constitucional del Estado liberal luchó frente a la arbitrariedad del poder, y el constitucionalismo democrático luchó por los derechos políticos y por universalizar y ampliar el sufragio, el constitucionalismo social va a luchar por una mejor justicia social que evite la explotación de las clases más desfavorecidas.
El contexto económico es consecuencia de la Revolución Industrial. Esta revolución va a producir también una evolución o un cambio en el contexto social, que se traduce en un aumento de la población y una transformación de la geografía humana, que da lugar al paso de una sociedad agraria y ganadera al fenómeno de la urbanización y de las grandes ciudades. Esto es importante porque, mientras en las sociedades agrarias y ganaderas era posible el autoabastecimiento, se pasa a las grandes ciudades, donde prima la interdependencia y surgen dificultades para garantizar la procura existencial. Esto, unido a la Revolución Industrial de los siglos XIX y XX y a la aparición de un proletariado urbano, plantea la llamada cuestión social.
Se pasa de un Estado con una sola clase social (la burguesía), que era lo propio de las revoluciones liberales, a un Estado donde hay una pluralidad de clases sociales. De esa forma, ya no era razonable que una sola clase social detentara el poder. Empiezan a surgir los movimientos sindicales obreros y los partidos políticos de masas: laboristas, socialistas, comunistas, etc. De hecho, estos partidos no son una simple agrupación de miembros del Parlamento, sino que son organizaciones sociales enraizadas en sectores sociales desfavorecidos que plantean como un común denominador la lucha de clases.
También hay que reconocer que el Estado social nace a consecuencia de la presión de los contramodelos, que eran el Estado fascista y el Estado comunista, que afectaban a la supervivencia del Estado liberal de derecho. Esto es lo que obliga a modificar el modelo de Estado. Estos contramodelos obligan a la burguesía a tratar de paliar las desigualdades sociales a través de procedimientos que fueran reformistas, pero no violentos, y así evitar tanto el fascismo como la revolución comunista.
La posición de los poderes públicos en el Estado Social
La burguesía es la que anima las revoluciones liberales del siglo XVIII, y el Estado de ese postularismo liberal está hecho a la medida de la burguesía y para satisfacer las necesidades del sistema liberal. El Estado liberal se limitaba a proteger la propiedad privada y la libertad de comercio y de industria, que eran la base de la sociedad burguesa. Si los poderes públicos se limitan a respetar esta igualdad formal ante la ley, se congelarían situaciones de desigualdad y siempre se beneficiarían los más privilegiados. Obviamente, la consecución o la búsqueda de esta igualdad real y efectiva le corresponde al legislador y a la Administración, no a los jueces. Esta actividad promocional que llevan a cabo los poderes públicos se desarrolla en el momento de aprobar leyes y también en la actividad administrativa del poder ejecutivo, sometida al principio de legalidad. El legislador va a tomar decisiones de discriminación positiva, o lo que llaman los anglosajones “affirmative action”.
En general, se puede decir que en el Estado social cambian las funciones de los poderes públicos y también cambia el planteamiento del Estado, porque se pasa de un Estado liberal de derecho, que separaba completamente el Estado de la sociedad y concedía las libertades frente al Estado y que exigía una abstención de los poderes públicos, a un Estado social que atribuye a los poderes públicos una acción de promoción de los derechos fundamentales. Igualmente, se pasa de un Estado liberal de derecho, que era un Estado mínimo que no atribuía a los poderes públicos ningún instrumento para afrontar los problemas, a un Estado social que concede a los poderes públicos una serie de medios para alcanzar la igualdad real y efectiva.
Forsthoff decía que el Estado estaba obligado a prestar unos servicios que garantizaran la procura existencial, es decir, que existiera una identidad entre el espacio vital efectivo y el espacio vital nominal. Hesse (alemán) decía que en el Estado social los derechos de las personas y el Estado pasan de excluirse de manera recíproca a encontrarse en situación de dependencia. Así, la efectividad de los derechos fundamentales está encomendada al Estado, que tiene que garantizar un conjunto de prestaciones sociales. Por ejemplo, el Estado debe garantizar un cierto nivel de bienestar, el acceso a la educación y la cobertura de unos riesgos vitales. Heller (alemán) va a acuñar la categoría de Estado social como un concepto que representa las nuevas funciones de los poderes públicos, que no solo van a respetar la libertad de las personas, sino también preocuparse por la situación económica, reconociendo derechos sociales.
De esta forma, el concepto de Estado social viene a ser una reacción de la burguesía ante la gravedad de los procesos revolucionarios, que transforma un Estado formal de derecho en un Estado material de derecho, sin abandonar los elementos fundamentales y permanentes del Estado de derecho que ya se han explicado. Así, el Estado social es un término medio entre el Estado liberal y la ruptura social marxista, sin abandonar los principios esenciales del capitalismo.
Las primeras constituciones de carácter social se producen en un periodo de entreguerras. La primera es la mexicana de 1917, que es la Constitución de Querétaro; la Constitución de Weimar de 1919 y la de la Segunda República española de 1931, que son las tres de carácter social. Representan un gran pacto entre las clases medias y los movimientos obreros. Las siguientes constituciones de carácter social se producen después de la Segunda Guerra Mundial, por ejemplo, la francesa de 1946, la italiana de 1947 o la Ley Fundamental de Bonn de 1949. La Constitución española de 1978, en su artículo 1.1, afirma que España se constituye en un Estado social y democrático de derecho, que propugna como valores superiores la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. España es un Estado de derecho que tiene como valor superior la libertad, es un Estado democrático que tiene como valor superior el pluralismo político, y es un Estado social que tiene como valor superior la justicia y la igualdad.
Manifestaciones históricas del Estado Social: Servicios Públicos e Intervención Estatal en la Economía
Las primeras manifestaciones del Estado social se producen a través de la actividad del legislador, más que en los textos constitucionales. Así, en muchas ocasiones, el legislador ha ido por delante del constituyente. Los primeros ejemplos del Estado social y las primeras excepciones a la ideología de la abstención del Estado son las actividades de educación, beneficencia y sanidad. Estos fueron ya unos servicios de prestación pública que de manera progresiva se han ido universalizando en términos de gratuidad y mejorando progresivamente los estándares de calidad.
La legislación laboral es otro ejemplo de Estado social, donde el Estado empieza a regular las condiciones de trabajo en las fábricas, sobre todo el trabajo de los menores, estableciendo un horario laboral máximo de 12 horas y un descanso semanal obligatorio. Por tanto, existe una superación del derecho civil, que tiene como dogma la autonomía contractual y la igualdad de las partes, a una actividad legislativa que reconoce que el trabajador está en situación de debilidad, de desigualdad y de dependencia del empresario, por lo que había que limitar la autonomía contractual de la relación jurídica, atribuyendo a los trabajadores unos derechos irrenunciables.
Otra manifestación del Estado social es la Seguridad Social. El Estado va a empezar a obligar a los empresarios a asegurar a los trabajadores frente a los riesgos del trabajo. Se entiende que, si el empresario se beneficia de la actividad del trabajador, también debe soportar el riesgo que conlleva la actividad laboral, sobre todo los accidentes de trabajo. Poco a poco se evoluciona desde un modelo de aseguramiento privado, es decir, de seguro social privado pagado por el empresario, a modelos de aseguramiento mixto (con fondos de trabajadores, empresarios y Estado), a un modelo de seguro social público con una garantía del Estado y con una cobertura nacional. De manera progresiva, la Seguridad Social pública va a tener cada vez más prestaciones: ya no solo prestaciones por accidentes de trabajo, también prestaciones por desempleo o por vejez o jubilación. De hecho, incluso en la actualidad hay pensiones y prestaciones no contributivas.
Existen algunos institutos de previsión social en los Estados autoritarios. De hecho, por ejemplo, en Italia, aunque había una ley del siglo XIX, el instituto de previsión social se crea con Mussolini en 1935. También en España, en la dictadura franquista, existía un sistema de Seguridad Social. Estos Estados autoritarios postulaban de alguna manera una ideología corporativa que propugnaba la colaboración entre el trabajador y el empresario. Son las llamadas “cartas del trabajo”.
Aquí hay que destacar los gobiernos laboristas británicos de los años 1946-1950, después de la Segunda Guerra Mundial, a través del Informe Beveridge, que puso en marcha el modelo social público en Gran Bretaña. Después, también hay que destacar, dentro de los países democráticos, los modelos de los Estados nórdicos (Dinamarca, Suecia, Noruega, etc.) que incrementaron las prestaciones sociales públicas con un sistema fiscal muy progresivo. Por último, hay que mencionar el modelo de Estado social de los países comunistas. Estos, al igual que el Estado autoritario fascista, representan un contramodelo al Estado liberal de derecho. ¿Cuál fue la realidad práctica del nivel social del Estado comunista? Esto no se puede medir por la falta de democracia, y pide confrontar su experiencia con el mundo occidental.
Otra manifestación del Estado social fue la aparición de los primeros servicios públicos económicos: suministros, televisión, etc. Estos servicios públicos económicos fueron desarrollados por el Estado en régimen de monopolio o ejercidos a través de los particulares en régimen de concesión administrativa. El concepto de servicio público es un concepto que nace del derecho francés, y nace sobre todo a partir de la doctrina del Consejo de Estado francés, y nace a través de dos autores: Hauriou y Duguit. Lo que en Alemania llaman Estado social, en Francia lo llaman servicio público.
Otra manifestación del Estado social es la intervención de los poderes públicos en la economía. Las crisis económicas, sobre todo, dieron lugar a una gran depresión, pusieron de manifiesto que el libre juego de la economía y el respeto a las leyes de la oferta y la demanda no eran suficientes para garantizar el crecimiento económico y un nivel de empleo adecuado. Hacía falta llevar a cabo un mayor gasto público a través de políticas anticíclicas que permitieran salir de una crisis económica. Junto con este incremento del gasto público, el Estado empieza a intervenir en la economía, limitando la libertad de empresa y la propiedad privada para favorecer la transformación económica de la sociedad. Esto se pone de manifiesto en el Título VII de la Constitución, titulado “Economía y Hacienda”. Puede haber una actividad económica para entender necesidades.
Otro ejemplo del Estado social es el cambio en el modelo de Administración. Si se va a atribuir a los poderes públicos más y otras funciones, habrá que modificar y reformar el tipo de Administración. No puede haber la misma Administración del Estado liberal de derecho, que exigía a los poderes públicos la acepción a la Administración del Estado social, que atribuye a los poderes públicos la revocación de los obstáculos y la promoción de la igualdad y la libertad. No puede ser la misma la Administración que no interviene en la economía, que la que desarrolla una actividad económica.
De hecho, el modelo administrativo se puede decir que va evolucionando. Frente al Estado absoluto, que permitía el particularismo y el clericalismo del Antiguo Régimen y que respetaba muchos regímenes especiales de villas y ciudades, que garantizaban la igualdad ante la ley suprimiendo los particularismos y los regímenes especiales, una cierta autonomía política a regiones y municipios trae una descentralización política. Lo propio del Estado social es una descentralización funcional: se empiezan a crear administraciones institucionales. Se desarrolla mucho el derecho administrativo, que es el derecho propio de la Administración, que atribuye a la Administración un conjunto de privilegios.
Otra manifestación del Estado social es la relevancia de los grupos sociales, que coincidían con los individuos aisladamente. El Estado social reconoce el pluralismo social y la representación de los distintos intereses. Va a tener una participación activa, organizaciones como los sindicatos.
Límites del Estado Social
La crisis del Estado social llega ya a alcanzar entre un 30% y un 50% del producto, una importante presencia del sector público en la economía. Esto plantea distintos problemas. El primer problema es el problema de la sostenibilidad del Estado social, lo que lleva a la necesidad de recortar algunas prestaciones sociales para permitir el equilibrio de las cuentas públicas. En ocasiones, puede afectar a la propia actividad económica. El segundo problema es un problema de deficiencia. Se plantea si la iniciativa pública en la economía puede ser menos eficiente que la iniciativa privada.
El Estado Social y la Dogmática de los Derechos
Cómo el Estado social va a afectar a la dogmática de los derechos. Se puede decir que le afecta de tres maneras:
- Porque el Estado social entiende que los derechos de libertad y los derechos de la esfera personal del Estado liberal no deben ser concebidos como derechos frente al Estado, sino que tienen una vertiente prestacional que es responsabilidad de los poderes públicos. Por tanto, para el Estado social, los derechos de libertad no tienen solo una vertiente subjetiva, no tienen solo un sustrato subjetivo que exige la acepción de los poderes públicos en la esfera de libertad individual, sino una vertiente objetiva que implica la obligación de los poderes públicos de desarrollar una acción de prestación en garantía de la efectividad de los derechos.
- Para el Estado social, todos los derechos de la esfera personal, todos los derechos de libertad, son a la vez un derecho de libertad y un derecho de prestación.