Características del Ordenamiento Urbanístico Vigente: Dispersión Normativa, Solapamiento e Inseguridad Jurídica
Cada nuevo Gobierno aprueba una ley de suelo en la que pretende contrarrestar los efectos de la anterior normativa, pero no lo logra porque el TC se encarga de dejar sin efecto parte de las medidas del nuevo corpus legislativo.
La Ley de 1956 propugnaba un modelo urbanístico de ensanche, expansivo y ejecutado por los propietarios de suelo. Esta técnica y el perfeccionamiento del sistema de cesiones han hecho que nuestro hacer ciudad sea poco costoso para nuestras Administraciones y además se haya convertido en fuente de enriquecimiento de las mismas, y por esta razón, entre otras, de la mano de la ley llamada de las tres R, incorpora este tipo de técnicas equidistributivas también para el suelo urbano.
Por otra parte, ese legislador negativo del que habla la Exposición de Motivos de la Ley de Suelo de 2007, nuestro TC, ha vuelto a dejar sin efecto gran parte de la reforma.
Destacan el exceso y solapamiento normativo, la inseguridad jurídica y dispersión normativa en un sector económico que precisamente requeriría un marco estable y armonizado a través del cual ir superando la profunda y grave crisis del sector inmobiliario sufrida en los últimos años.
3. El Estatuto Básico del Ciudadano. El Derecho a la Ciudad, Derechos y Deberes
En cuanto a los derechos del primer círculo destaca, «Derecho a la ciudad» incluye derechos y deberes de orden socioeconómico y medioambiental de toda persona, con independencia de cuales sean su actividad o su patrimonio, que asegure su disfrute en libertad del medio en el que vive, su participación en la organización de dicho medio y su acceso igualitario a las dotaciones, servicios y espacios colectivos que demandan la calidad y cohesión.
Estos derechos son: disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible, acceder en condiciones no discriminatorias y de accesibilidad universal, a la utilización de las dotaciones públicas y los equipamientos colectivos abiertos al uso público, ser informados por la Administración competente, de forma completa, por escrito y en plazo razonable, del régimen y las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada; participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio, ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística.
Jurídicamente hablando también es trascendente la enunciación de deberes del ciudadano (art 6), lo que nos obliga a ser justos y benéficos, como decía la Constitución de Cádiz de 1812 que debían ser todos los españoles, con el medio ambiente, el patrimonio histórico, el paisaje natural y urbano, así como no causar lesión o riesgo a los bienes públicos o a terceros. Esos principios ya están proclamados en las correspondientes leyes sectoriales.
Todos los ciudadanos tienen el deber de respetar y contribuir a preservar el medio ambiente, el patrimonio histórico y el paisaje natural y urbano, absteniéndose de realizar cualquier acto o desarrollar cualquier actividad o permitidas: respetar y hacer un uso racional y adecuado, acorde en todo caso con sus características, función y capacidad de servicio, abstenerse de realizar cualquier acto o de desarrollar cualquier actividad que comporte riesgo de perturbación o lesión de los bienes públicos o de terceros con infracción de la legislación aplicable, cumplir los requisitos y condiciones a que la legislación sujete las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, así como emplear en ellas en cada momento las mejores técnicas disponibles conforme a la normativa aplicable.
4. Estatuto Básico de la Iniciativa y Participación en la Actividad Urbanística y el Estatuto Básico de la Promoción de las Actuaciones Urbanísticas: El Derecho a Urbanizar
El derecho a urbanizar
En el segundo círculo de derechos destaca «el derecho de iniciativa privada para la actividad urbanística» que afecta tanto al derecho de la propiedad como a la libertad de empresa.
El TRLS 2015 insiste de forma constante en la relación económica y ambiental de los derechos y deberes de los ciudadanos, de los poderes públicos, y de los urbanizadores con respecto a la ciudad.
Esta relación económica ambiental no es casual, sino que obedece a la necesidad de justificación competencial y de esta manera justifica su intervención en un ámbito en el que el TC ha querido insistir en que ni siquiera supletoriamente puede el Estado legislar.
¿A quién atribuye ahora la Ley del Suelo el derecho de urbanizar mediante la ejecución de los planes de urbanismo: al municipio, a los propietarios o a terceros?
Debe distinguirse entre el derecho a urbanizar, el cual genera una actividad empresarial orientada a la producción de solares, de la posterior actividad edificatoria sobre ellos. Si la potestad de edificar en el propio fundo siempre se consideró una facultad del derecho de propiedad, la de urbanizar solo a partir de la Ley del Suelo de 1956 lo fue, como uno de los sistemas de ejecución de los planes, el sistema de compensación para que los propietarios de los terrenos autogestionaran la urbanización de los mismos. Además, al haberse sobrevalorado los justiprecios urbanísticos, se bloqueó de facto la posibilidad de socialización del derecho a urbanizar.
La Ley de 1956 permitía un urbanismo de obra pública, pero los costes de expropiar los terrenos urbanizables se hicieron tan altos que el sistema derivó hacia el protagonismo monopólico de los propietarios en la ejecución de la urbanización a través del sistema de compensación.
El estatuto de la propiedad del suelo es definido por la Ley «como una combinación de facultades y deberes, entre los que ya no se cuenta el derecho a urbanizar por las razones expuestas».
La consecuencia lógica sería afirmar que únicamente la administración ostenta el derecho a urbanizar, sin embargo, contradiciéndose la Exposición de Motivos reconoce la posibilidad contraria de que la legislación reserve «la ejecución de la urbanización a la iniciativa privada» en cuyo caso «ha de poder ser abierta a la competencia de terceros, lo que está llamando además a redundar en la agilidad y eficiencia de la actuación».
Poner en marcha y explotar el negocio o proceso de creación o ampliación de la ciudad no es constitutivo de una función o servicio público reservado exclusivamente a la administración o a un concesionario de ésta, es un derecho, el de ejecutar los planes, que la legislación urbanística autonomía puede atribuir al municipio, a los propietarios de los terrenos o a terceros, con el agente urbanizador.
En lo que concierne a la atribución del derecho a urbanizar destaca un régimen de profunda desigualdad en cuanto a la atribución del derecho a urbanizar o ejercer la iniciativa entre los propietarios de unos y otros municipios que lo tendrán o no.
Sin embargo, nuestro legislador negativo, el TC en su SNT 14/2014 de nuevo ha privado a la administración de esta posibilidad.
Por el contrario, también puede acontecer que algunas leyes urbanísticas autonomías no contemplen más posibilidad de ejecución de los planes que la gestión privada de los propietarios a través del sistema de compensación, con lo que los municipios no podrán invocar que la actividad urbanizadora constituye un servicio público y desplazar a aquellos de la ejecución de los planes de urbanismo.
Según el escenario descrito, en unas CA el derecho de propiedad comprenderá el derecho a urbanizar que estará incluido, y en otras, en que las leyes autonomías lo socialicen, se convertirá en una función o en un servicio público.
Cabe una tercera posibilidad y será la más común, CA cuyas leyes admitan sistemas de ejecución tanto públicos como privados.
En resolución, el Estado ha renunciado a una competencia, la de regular los sistemas de ejecución de los planes de urbanismo, que nuestro juicio, es indisponible, al efecto de establecer un régimen uniforme, unas condiciones básicas igualitarias de la propiedad inmobiliaria en todo el territorio nacional.
La socialización del derecho a urbanizar en algunos casos y privatización en otros municipios es al mismo tiempo posible, incluso a nivel del mismo municipio, por extraño que parezca, en que unos propietarios podrán ejercitar el derecho a urbanizar y otros se verán privados de él por decisión municipal siendo justipreciados sus terrenos por la capitalización de la renta.
Se destaca la profunda y grave desigualdad en el régimen de la propiedad en todo el territorio nacional, lo que resulta contraria a la regulación unitaria de dicho derecho.
B) Estatuto básico de la iniciativa y la participación en la actividad urbanística
Principios básicos
Ésta deberá regular el derecho de iniciativa de los particulares, los urbanizadores, sean o no propietarios de los terrenos, en ejercicio de la libre empresa, para la actividad de ejecución de la urbanización cuando ésta no deba o no vaya a realizarse por la propia administración competente. La habilitación a particulares, para el desarrollo de esta actividad, deberá atribuirse mediante procedimiento con publicidad y concurrencia y con criterios de adjudicación. En
las condiciones dispuestas por la legislación aplicable.
Quienes sean titulares del derecho de iniciativa tienen un derecho de consulta, sobre los criterios y previsiones de la ordenación urbanística, de los planes y proyectos sectoriales y de las obras que habrá de realizar para asegurar la conexión de la urbanización con las redes generales de servicios. A este efecto la legislación sobre ordenación territorial y urbanística fijará el plazo máximo de contestación a la consulta, que no podrá exceder de 3 meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor.
Al servicio de los planes o proyectos a cargo de la iniciativa privada está el derecho de quienes hubieran obtenido la previa autorización de la administración competente a que se le faciliten por parte de los Organismos Públicos cuantos elementos informativos precisen para llevar a cabo su redaccion.
Esta enumeracion de derechos se cierra con el mas elemental, el de edificar o construir sobre sus terrenos dentro del orden juridico, ¨el derecho del propietario a realizar en sus terrenos, por sí o a través de terceros, la instalación, construcción o edificación permitidas, siempre que los terrenos integren una unidad apta para ello por reunir las condiciones físicas y jurídicas requeridas legalmente y aquellas se lleven a cabo en el tiempo y las condiciones previstas por la ordenación territorial y urbanística y de conformidad con la legislación aplicable¨.
Se incorpora, desde la ley de las tres erres la lógica de la equidistribucion de beneficios y cargas a las actuaciones en el suelo urbano por eso establece en primer lugar la participación de las actuaciones sobre el medio urbano se producirá siempre que sea posible en un régimen de