El Refrendo
Concepto
Es la institución en virtud de la cual el titular de un órgano del Estado consiente el acto del Jefe del Estado y asume la responsabilidad derivada de ese acto.
Significado
Ha ido variando. En su origen, en la Edad Media y en el Antiguo Régimen, se trata de una simple formalidad que daba fe de un acto del Rey. Con el régimen parlamentario, el refrendo adquiere un significado sustancial que supone la limitación material del poder regio en cuanto implica el desplazamiento de la competencia del Rey a los ministros que refrendan sus actos. Por eso, quien refrenda asume la responsabilidad de la legalidad y de la oportunidad del acto del Jefe del Estado. En nuestro sistema constitucional existe cierta síntesis en ambos significados, no tiene porque haber una intervención material del refrendante. Por ello, el Tribunal Constitucional sentencia que la responsabilidad que supone el refrendo no es por el contenido, sino únicamente por la legitimidad constitucional del acto real, no siendo por eso esencial la participación activa del refrendante en la formación del acto del Rey.
Elementos
Elementos Subjetivos
Hay dos sujetos en el refrendo:
- El sujeto pasivo o refrendado: es la persona cuyos actos están sujetos a refrendo, es decir, el Jefe del Estado, en nuestro caso el Rey.
- Sujeto activo o refrendante: es quien refrenda los actos del Rey en España, reservado a las personas a las que se refiere el art. 64 CE. No se admite más refrendo que el ministerial previsto en este artículo, solo caben excepciones tasadas en la propia Constitución referidas a situaciones límite en las que no exista un Presidente del Gobierno investido por la confianza parlamentaria.
Por lo que, según los arts. 56.3 y 64.1 CE, son sujetos refrendantes:
- Presidente del Gobierno: refrenda leyes y normas con rango de ley, tratados internacionales, nombramiento y cese de miembros del Gobierno y órganos consultivos y los actos que él mismo proponga como referéndums consultivos, disolución de Cortes o elecciones generales.
- Ministros competentes: refrendan los actos del Rey para los que son competentes.
- Posibilidad teórica de refrendo por varios ministros, pero no del Gobierno como órgano colectivo, aun así, en la práctica solo refrenda uno de ellos.
- Exclusión de la facultad de refrendo de los demás miembros del Gobierno que establezca la ley, como el Vicepresidente, que solo lo hacen cuando también son ministros.
- Carácter indelegable de la facultad de refrendo atribuida al Presidente del Gobierno y a sus ministros.
- Titularidad de la facultad de refrendo por el Presidente y los ministros de un Gobierno cesante o en funciones, con independencia de que la tarea de este deba limitarse a los asuntos de ordinaria administración sin adoptar decisiones políticas especialmente significativas.
- Presidente del Congreso de los Diputados: es de carácter certificativo, refrenda:
- La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno.
- La disolución de las Cortes prevista en el art. 99 y la convocatoria de elecciones.
Elementos Objetivos
El objeto de refrendo son todos los actos del Rey, salvo excepciones del art. 65, distribución libremente de la cantidad que percibe de los presupuestos generales y el nombramiento y cese de los que integren su casa. Necesita refrendo el testamento al poder designar sucesor (art. 60).
Elementos Formales
- Refrendo escrito: firma del refrendante al lado izquierdo de la firma del Rey.
- Refrendo no escrito: acto del Rey refrendado por la presencia del Presidente del Gobierno o de un ministro que le acompañarán asumiendo la responsabilidad del acto.
Efectos
- Determinar la validez de los actos del Rey: la falta de refrendo supondría una nulidad absoluta.
- Determinar la responsabilidad de las personas refrendantes: responsables de los actos del Rey.
El tipo de responsabilidad asumida por el refrendante depende del grado de su intervención en el acto regio:
- Responsabilidad política: según el art. 108 CE y siguientes, en relación con los actos del Rey en que el refrendante fija el contenido del acto refrendado.
- Responsabilidad jurídica: actos en que este intervenga materialmente, como en los que cuyo contenido no haya sido formado por la voluntad del refrendante.
La Sucesión en la Corona
La Constitución establece una forma de gobierno monárquica y hereditaria, pero no instaura una nueva dinastía, sino que reconoce al Rey como heredero de una dinastía histórica por la cesión de derechos de su padre. Las normas para la sucesión están contenidas en el art. 57 CE, “la sucesión en el trono seguirá el orden regular de la primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos”. Es decir:
- Primogenitura y representación: preferencia del primer nacido y los descendientes de este último.
- Preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores: preferencia de líneas directas a colaterales.
- Preferencia dentro de la misma línea del grado más próximo sobre el más remoto: preferencia de los grados más remotos sobre los más jóvenes.
- Preferencia en el mismo grado del varón sobre la mujer: excepción al principio de igualdad art. 14 basada en la tradición, avocado a desaparecer.
- La preferencia en el mismo sexo de la persona de más edad.
En el supuesto de la extinción de todas las líneas sucesorias, la Constitución prevé una sucesión parlamentaria, art. 57.3, eligiendo las Cortes el futuro de la Corona. Por lo demás, la sucesión en la Corona se produce automáticamente en virtud de las reglas de la sucesión legítima antes citadas. Pero el art. 61.1 ordena la proclamación del Rey ante las Cortes y su juramento de desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas. Las Cortes deben de aprobar al nuevo Rey por ley orgánica, así como sus abdicaciones y renuncias a los derechos sucesorios. Las Cortes junto al Rey pueden prohibir el matrimonio de las personas que tengan derecho a la sucesión en el trono, quedando éstas excluidas en la sucesión de la Corona por sí y sus descendientes si vulneraran esta prohibición.
La Regencia y la Tutela Regia
Es una institución excepcional en la que las funciones del Rey no son desempeñadas por este al ser menor de edad o quedar inhabilitado para el ejercicio de su autoridad por incapacidad física o mental, reconocida por las Cortes Generales.
La Regencia puede ser individual o colegiada. Si el Rey fuera menor de edad, el padre o madre de este, o el pariente mayor de edad más próximo a suceder en la Corona ejercerá la Regencia durante la minoría de edad del Rey. Si el Rey se inhabilita, pasará directamente al Príncipe heredero mayor de edad. Si es menor de edad se da el paso anterior. Si no corresponde a ninguna persona la Regencia, las Cortes nombrarán una, tres o cinco personas que la desempeñen. Para ejercer la regencia es preciso ser español y mayor de edad, ejercida por mandato constitucional y en nombre del Rey, prestando juramento ante las Cortes.
La Constitución separa la Regencia de la tutela del Rey menor. El tutor del Rey será la persona que el Rey difunto hubiese nombrado en su testamento, siempre que sea mayor de edad y español de nacimiento. Si no lo hubiese nombrado, será el padre o la madre mientras permanezcan viudos. En su defecto, lo nombrarán las Cortes, no pudiendo acumularse los cargos de Regente y Tutor, salvo en el caso de padre, madre o ascendientes directos del Rey.
El Príncipe Heredero
Según el art. 57.2 CE, será Príncipe de Asturias y de los demás títulos vinculados al sucesor de la Corona en España, como Príncipe de Girona o de Navarra. También debe de hacer un juramento al alcanzar la mayoría de edad (art. 61.2). Respecto a su patrimonio, la Constitución no es precisa. Se podrá casar con quien quiera, pero si tiene la prohibición expresa del Rey y las Cortes perderá la sucesión del trono. Sus funciones no están delimitadas claramente. Hasta ahora se le dan funciones representativas de su padre. La Constitución se refiere únicamente a la inhabilitación del Rey por imposibilidad, ejerciendo el heredero la Regencia si fuese mayor de edad. En el art. 65.1 no da al Príncipe dinero, aunque debería señalar su parte.
La Familia Real
El Real Decreto 2917/1981 señala que no toda la familia es considerada real, regulando el Registro Civil de la realeza. Sus integrantes serían el Rey, su esposa, sus ascendientes de primer grado, sus descendientes y el Príncipe heredero. La Reina no asume funciones salvo la posible Regencia o tutoría, aunque debería intervenir en el papel de Jefe del Estado. Según el art. 57.4, referente a matrimonios regios, se puede contraer matrimonio libremente, aunque si lo hacen con la prohibición de las Cortes y el Rey le serán denegados los derechos sucesorios.
Las Instituciones Administrativas al Servicio de la Corona: La Casa del Rey
Según los arts. 65.1 y 132.3, el Rey dispone de una dotación económica, de una organización administrativa propia y de unos bienes públicos que constituyen el Patrimonio Nacional y que están a su servicio.
La Dotación de la Corona
Art. 65, conocida como Lista Civil, tiene los siguientes principios:
- No es una asignación personal o familiar, sino como órgano constitucional.
- Se fija anualmente y se establece en los Presupuestos Generales del Estado, para que las Cortes la puedan controlar.
- La distribución de ésta es competencia del Rey sin necesidad de refrendo y con el único límite de que se dirija al sostenimiento de su Familia y Casa.
La Casa del Rey
Es el embrión de la Administración Pública. En nuestro sistema se reduce a la administración de la Dotación y del Patrimonio, así como cuestiones de protocolo. El Tribunal Constitucional señala que la organización de la Casa Real está separada de las Administraciones Públicas y que posee independencia de gestión, por lo que debe existir una regulación del estatuto jurídico del personal al servicio de la misma y que los actos de aplicación de ese régimen jurídico pueden someterse a control jurisdiccional a través de la vía contencioso-administrativa y, en el caso de ser violado algún derecho fundamental, son recurribles ante el Constitucional.
La Casa está compuesta por:
- El Jefe de la Casa: propone al Rey el presupuesto de la Casa, dispone los gastos, firma contratos relativos a la misma, ejerce relaciones con el exterior y coordina a los empleados y servicios.
- La Secretaría General: titular es el segundo Jefe de la Casa al que corresponde la Jefatura del Personal de la Casa, la tramitación y el cuidado de la actividad administrativa de la Casa que no tenga carácter militar.
- El Cuarto Militar: dirigido por el Jefe del Cuarto e integrado por los Ayudantes de campo del Rey.
- Guardia Real y Servicio de Seguridad: depende de los Ministerios de Defensa e Interior. La Guardia Real se deshizo y se integró a la Guardia Civil.
- Oficina de Prensa: se encarga de las relaciones con los medios de comunicación.
El Patrimonio Nacional
El Rey dispone de un Real Patrimonio que está formado por edificios e instalaciones. La actual Constitución española no se refiere a esta cuestión, aunque reconoce su existencia. Sus características son:
- Consiste en un conjunto de inmuebles, bienes muebles, donaciones hechas al Estado a través del Rey, Fundaciones o Reales Patronatos, que constituyen un patrimonio separado de titularidad estatal de carácter inalienable y que gozan del mismo régimen de exenciones tributarias que los bienes de dominio público del Estado.
- Se diferencia del dominio público porque es para uso y servicio del Rey y de los miembros de la Familia Real para el ejercicio de la alta representación de la Constitución, y porque es gestionado por el Consejo de Administración del Patrimonio Nacional, como entidad de derecho público con personalidad jurídica y capacidad de obrar.
- Pueden servirse del mismo, pero no tienen sobre él ninguna titularidad ni pueden realizar ningún acto de disposición o administración, tarea que corresponde al Consejo de Administración.