Estructura del Sistema Legal de Contratación Pública
I. LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA LEGAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA.
En la actualidad, la contratación pública, sustantiva respecto de los contratos privados, se reguló inicialmente por la Ley de Contratos del Sector Público 30/2007 de 30 de octubre, desarrollada en aspectos secundarios por el Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, modificado por el Real Decreto 300/2011 de 4 de marzo, que es el reglamento general de contratos de las administraciones públicas y es el que sigue vigente.
Actualmente, la regulación principal se encuentra en el Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP).
La LCSP constituye un modelo complejo. No es una ley en sentido clásico donde las instituciones se regulan de forma ordenada y lógica. En cambio, se asemeja a un *puzle* complejo, compuesto en su estructura básica por doce tipos de piezas o conceptos clave. Estos conceptos son la base para determinar qué artículos de la ley son aplicables en cada caso concreto.
Los conceptos esenciales pueden agruparse en dos bloques: el primero se refiere a los tipos de entes públicos a los que pueden aplicarse sus preceptos, y el segundo se refiere a los diferentes tipos de contratos.
La dificultad de la LCSP radica en que todos y cada uno de estos conceptos pueden combinarse entre sí, pero esta posibilidad de combinación es desigual y asimétrica, lo que significa que pueden combinarse, pero no todos con todos.
Para saber si un determinado artículo es aplicable o no a un supuesto de hecho, es necesario determinar qué ente público ha celebrado o va a celebrar el contrato y de qué tipo de contrato se trata.
Entes Sujetos a la Aplicación de la LCSP
1. Los entes sujetos a la aplicación de la LCSP.
El primer bloque lo forman los entes sujetos a la aplicación de la LCSP. A efectos de diseñar el ámbito de aplicación de sus diferentes preceptos, el Art. 3 parte de una clasificación de las entidades públicas en tres grandes grupos, de composición interna dispar y denominación equívoca.
- Los entes integrantes del sector público. Se trata de la categoría más extensa, tomada del concepto afín empleado por la LGP y comprende la totalidad de los entes públicos que hemos analizado el pasado cuatrimestre, además de algunos otros supuestos singulares de dudosa significación.
Así, forman parte de esta categoría (Art 3.1):
- Las administraciones territoriales: la Administración General del Estado, las Administraciones de las CCAA, las Administraciones de las entidades locales.
- Las entidades instrumentales de los entes territoriales, que son extensiones del ente territorial que le sirven para determinados fines, y son los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las agencias estatales, las universidades públicas, las entidades gestoras y de servicios comunes de la Seguridad Social (incluidas las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social), los consorcios, las sociedades públicas que son aquellas en las que la participación de los demás entes públicos sea superior al 50%.
- Una categoría de carácter residual, abstracta y tomada del Derecho Comunitario. Estas son cualesquiera entes, organismos o entidades con personalidad jurídica propia, que hayan sido creados específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos pertenecientes al sector público realice tres acciones: financien mayoritariamente su actividad, controlen su gestión o nombren a más de la mitad de los miembros de administración, dirección o vigilancia. También son las asociaciones constituidas por entes, organismos o entidades mencionadas en los apartados anteriores. Por tanto, cualquier entidad del sector público podría estar en la LCSP. Por tanto, solo serían discutibles las sociedades anónimas públicas con una finalidad estrictamente industrial o mercantil.
Administraciones Públicas
B) Las administraciones públicas, es la segunda categoría o bloque de entidades (Art. 3.2). Es algo más reducido que el anterior y lleva equívoco el nombre de Administraciones Públicas, afectando a las siguientes entidades y tipos de entidades.
Se clasifican en:
- Administraciones públicas territoriales: la Administración General del Estado, las Administraciones de las CCAA, las Administraciones de las entidades locales.
- Algunos entes instrumentales, que son los organismos autónomos, las universidades públicas, las entidades gestoras y de servicios comunes de la Seguridad Social y los Entes o Administraciones Dependientes de carácter regulador, que son aquellos entes que con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la ley, tengan atribuidas funciones de regulación o control de carácter externo sobre un determinado sector o actividad. Un ejemplo sería el Banco de España.
- Una categoría abstracta o difusa también tomada del Derecho Comunitario, que es una noción equívoca o que da lugar a dudas y que comprende todas las entidades instrumentales en las que concurran alguna de las siguientes características:
- Que su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efectúen operaciones de redistribución de la renta y riqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro.
- Que no se financien mayoritariamente con ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida a la entrega de bienes o a la prestación de servicios. Esta segunda categoría es equívoca, genera dudas, pues excluye de su ámbito de aplicación entidades que la doctrina y jurisprudencia han considerado administraciones públicas a todos los demás efectos del ordenamiento administrativo. Por tanto, aquí se caen de la lista de administraciones públicas los consorcios, las agencias estatales, por ejemplo. Es decir, sólo a efectos contractuales, no se consideran administraciones públicas estos mencionados. Alguno de los cuales sí podría incluirse en la categoría abstracta antes mencionada.
Poderes Adjudicadores
C) Los poderes adjudicadores, (Art. 3.3), que comprende dentro de su ámbito:
- Todas las entidades que tienen la consideración de Administraciones Públicas.
- Dos de los tipos de entes que forman parte del sector público, pero que no son administraciones públicas en el sentido contractual de la expresión.
- Todos los demás entes, organismos o entidades con personalidad jurídica propia, distintos de lo expresado en la anterior categoría que no sean administraciones públicas y que hayan sido creados específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos que deban ser considerados poder adjudicador de acuerdo con los criterios de esta noción del Art. 3.3 financien mayoritariamente su actividad, controlen su gestión o nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia.
- Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades antes mencionados. Es decir, los que sean Administraciones Públicas o los que sean del primer tipo de entes.