Constitucionalismo y Superación del Liberalismo Económico
Desde la mitad del siglo XIX, se empezaron a constatar cambios en los contextos sociales y demográficos, como consecuencia de la segunda gran revolución industrial, del progreso técnico en general y de la medicina en particular, de manera que aparecen los fenómenos de masas. La sociedad inunda con sus demandas de todo tipo al Estado, que ya no puede ser solo un Estado-gendarme que se ocupaba tan solo de crear una esfera de seguridad para que en ella se desarrollase la libertad de los individuos. En determinados contextos geográficos, fundamentalmente en la mayor parte de los países de Europa occidental y en la generalidad del mundo anglosajón, el Estado liberal supo evolucionar hacia el Estado Social. Al tratarse de una evolución, podemos decir que el Estado Social es heredero del Estado Liberal y se basa en los elementos determinantes de la configuración de este: la libertad individual, la propiedad privada, los derechos y libertades, la separación de poderes, etc. El Estado Social no supone una diferencia de esencia con el Estado Liberal, sino que es el resultado de la evolución de este con la finalidad de corregir las disfunciones que el paso del tiempo había ido presentando como consecuencia del gran cambio social y demográfico al que nos hemos referido.
La finalidad del Estado Liberal de Derecho era, sobre todo, la de asegurar la protección de las personas y sus derechos frente al Estado y los poderes de este. El Estado se consideraba un mal necesario porque, si bien asegura un marco de seguridad y estabilidad para que los individuos se desenvuelvan libremente, al mismo tiempo es una constante amenaza para la libertad. De ahí la visión de un Estado mínimo. Y esta será la cuestión que sufrirá una mayor evolución filosófica. Determinadas demandas sociales se orientarán a conseguir protección en el seno del Estado y mediante los instrumentos del Estado. El Estado pasa de ser un garante neutral de la justicia entre particulares a ser un ejecutor de la justicia distributiva. El Estado empieza a realizar una función social con implantación de medidas correctoras que permiten satisfacer determinadas demandas sociales y corregir las disfunciones existentes. El autor más significativo ha sido Herman Héller.
El Estado Social ha tenido sus fases:
- Introducción de determinados elementos de corrección al individualismo mediante la utilización de la legislación ordinaria.
- Introducción de los elementos nucleares del Estado Social en las propias Constituciones. Suele citarse a la Constitución mexicana de Querétaro. En Europa, la primera Constitución que introduce los elementos del Estado Social es la de Weimar. La paradoja aquí radica en que esta Constitución fue inspiradora de otras muchas. Será tras la cuarta oleada de constitucionalización del mundo cuando aflorarán los elementos del Estado Social, que podemos dividir en dos grandes apartados: la formulación en las Constituciones de los llamados derechos económicos y sociales; y la incorporación a las Constituciones de preceptos diversos que legitiman un cierto intervencionismo del Estado en el plano económico.
Caracteres del Estado Social
El Estado Social debe tener cuatro características, dos fundamentales para su adecuado funcionamiento como tal, y dos complementarias porque en realidad son más bien requisitos para caracterizarlo como Estado Social de Derecho:
1. Intervencionismo Económico del Estado
Se trata de legitimar la actuación del Estado en la vida económica y en la vida social. Es consecuencia de la demanda que la sociedad hace al Estado con la finalidad de que utilice sus mecanismos a fin de conseguir para sus miembros lo que se ha denominado el mínimo existencial. Ese mínimo existencial se relaciona con un famoso concepto acuñado por Forsthoff: procura existencial. La persona necesita tener garantizado lo que se denomina su espacio vital. Hay que distinguir entre:
- Espacio vital dominado: es aquel segmento del espacio vital de cuya consecución y correlativo disfrute la propia persona es, o puede ser, autora responsable. Es la propia persona la que es capaz de dotarse de su propio espacio vital.
- Espacio vital efectivo: es el que necesita efectivamente la persona; pero no está en su mano la consecución de la totalidad del mismo, porque la realidad desborda la posibilidad de que así sea.
La diferencia entre el espacio vital efectivo y el espacio vital dominado es lo que se denomina procura existencial. Sea cual sea la complejidad del espacio vital, siempre habrá un espacio vital dominado y otro efectivo en parte del cual el hombre no tiene poder ni capacidad.
Al Estado se le pedirá el cumplimiento de tres grandes cometidos:
a) Proveer el equipamiento comunitario: todas aquellas condiciones de infraestructuras que se requieren para que el hombre pueda disfrutar de una existencia digna, en función del momento histórico y sociológico del que se trate.
b) Crear seguridad: Y ese tipo de seguridad suele trascender a las posibilidades de la sociedad y por eso se le demanda al Estado. Se trata, por lo tanto, de una seguridad mayor que la mera seguridad de orden público.
c) Asegurar directamente determinadas prestaciones sociales: La población pide recibir del Estado determinadas cosas del espacio vital efectivo que antes pertenecían al espacio vital dominado pero ahora ya no, y respecto a las cuales la propia sociedad no puede asegurar a los individuos un 100% de cobertura. También se demandan al Estado unos mínimos prestacionales en sentido estricto, derivados de las situaciones denominadas de infortunio y que afectan a determinados individuos.
Como consecuencia de todo esto, en el Estado Social se produce el aspecto peculiar de las llamadas prestaciones positivas y que consisten en subsidios redistributivos que hace el Estado a través de sus mecanismos a gentes que, por diversas circunstancias, tienen problemas para controlar mínimamente su espacio vital.
2. Encuadramiento del Estado por el Derecho
Se produce como una especie de afloración o una mayor focalización e importancia de determinados derechos. Eso ocurrió con el derecho de asociación. Se ha ido produciendo un debilitamiento de determinados derechos que han pasado, pese a ser elementos nucleares de la filosofía liberal, a un lugar menos importante. Tal es lo que ha acontecido con el derecho de propiedad que hoy es recogido por las Constituciones como delimitado por su función social. Ciertamente, desde un punto de vista analítico, si estamos hablando solamente de Estado Social podríamos considerar que los temas jurídicos estarían extramuros del mismo. Ha habido determinadas tendencias defensoras de la idea de que, puesto que el Estado Social se orienta a establecer mecanismos que implanten la igualdad real, superando la igualdad ante la ley o igualdad jurídica, no debería estar sometido a un rígido encorsetamiento jurídico.
3. Democracia
La aparición del Estado Social coincide con la universalización del sufragio y la implantación a todos los niveles de mecanismos para el control democrático del poder. La democracia es consustancial al funcionamiento del Estado Social, porque sin ella estaríamos en una especie de nuevo despotismo ilustrado -«todo para el pueblo pero sin el pueblo».
4. Equilibrio en los Temas Referentes a la Igualdad
Una demanda de la sociedad al Estado Social es que este ha de servir para conseguir un reequilibrio en los temas que afectan al principio de igualdad. La idea de igualdad en el liberalismo clásico y en el primer Estado de Derecho es la idea de la igualdad jurídica, la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, que a su vez constituye la voluntad general. Sin embargo, en el momento de la historia en que tiene lugar la aparición del Estado Social se constata que la igualdad ante la ley es insuficiente para asegurar la igualdad real porque las posiciones de los ciudadanos son muy diversas y desiguales y que, sin una cierta igualdad de partida, la igualdad ante la ley puede resultar injusta porque solo es aprovechable por los que se encuentran en una posición de privilegio sobre los demás. Uno de los mecanismos fundamentales para tratar de conseguir la igualdad real es lo que ha venido en llamarse discriminación positiva. Una discriminación positiva totalmente radical llevaría incluso a romper los fundamentos del Estado Social de Derecho.
Crisis y Límites del Estado Social
En el último cuarto del siglo XX, el Estado Social entró en una sostenida crisis originada por varios factores:
1. La Crisis del Petróleo
La primera crisis del petróleo se remonta a 1973 y desde entonces se han sucedido varias. Como consecuencia de ellas el barril de petróleo ha multiplicado su precio por diez, lo que tiene una importancia en las economías de los Estados que han llegado al nivel de Estado Social porque el bienestar económico que los ha hecho posible está basado sobre una estructura económica cuyo combustible fundamental es el petróleo. El encarecimiento de este y sus consecuencias ha puesto en solfa la teoría económica de Keynes, sobre la que se había montado una buena parte del intervencionismo económico del Estado Social. Había respaldado el intervencionismo económico del Estado sosteniendo que debía involucrarse en la vida económica porque es el mayor motor económico para el desarrollo de una sociedad y que las inversiones estatales animan la marcha de toda la economía y crean riqueza, lo que resulta imprescindible para el equilibrio social, dado que no se puede redistribuir lo que no se tiene. Las teorías fueron aplicadas por primera vez en Estados Unidos. Para corregir la desastrosa situación económica del crack de 1929, el presidente Roosevelt puso en marcha un gigantesco programa estatal de obras públicas que posibilitó tal recuperación económica que Roosevelt fue elegido presidente en cuatro ocasiones consecutivas, permaneciendo en el poder hasta 1944. Durante años se pensaba que el Estado podía indefinidamente convertirse en motor del desarrollo económico. Pero las sucesivas crisis del petróleo han venido a demostrar que hay una serie de factores importantes que intervienen en la economía permanecen neutrales, pero si tales factores actúan de forma negativa, la política inversora del Estado, por sí sola, no levantará la economía.
2. La Crisis Fiscal del Estado
Junto al componente de inversión, el Estado Social es un redistribuidor de rentas mediante el gasto social. La suma de ambos conceptos producen un doble efecto en las cuentas del Estado: de un lado, el Estado necesita cada vez más recursos, lo que se intenta subsanar bien subiendo los impuestos, o recurriendo al endeudamiento. El Estado se va apropiando del Producto Interior Bruto, es decir, la totalidad de los bienes y servicios que se producen en un país. Por otro lado, como la necesidad de gasto es inagotable se produce el problema del déficit público, es decir, el Estado Social suele gastar más de lo que ingresa. Para paliar al déficit se recurre a subir los impuestos con el riesgo de que decaiga la actividad económica privada y aunque suban los impuestos el Estado termine recaudando menos. Pero si con los impuestos no hay bastante, el Estado recurre al endeudamiento, es decir, a tomar capitales prestados, muy fáciles de obtener porque el Estado merece confianza, pero cada año tendrá que pagar los intereses de esos capitales. Esos intereses forman parte de los gastos del Estado y tienen que ser consignados en su Presupuesto con lo que se produce un efecto denominado «bola de nieve», que da lugar a un círculo diabólico: cada vez una mayor parte del presupuesto del Estado se dedicará al pago de intereses, por lo que cada vez habrá menos dinero para inversiones y gasto social. Una solución consiste en fabricar más billetes, pero esto supone un gran aumento de la inflación y empobrecimiento en términos reales. Se trata de una espiral inacabable que ha llevado a la crisis financiera de determinados Estados. Por el contrario, si el Estado consigue ir disminuyendo el déficit, los intereses a pagar serán menores y esa diferencia podrá ir destinada en el futuro a más inversión y más gasto social.
3. La Desmotivación Social
Si a la población desfavorecida el Estado le efectúa prestaciones sociales y salariales que aproximan a los individuos al nivel de vida que tendrían si trabajasen y se esforzaran competitivamente, una buena parte de la sociedad optará por vivir a costa del Estado porque no les merece la pena el esfuerzo de trabajar para tan poca diferencia. Pero esto produce el efecto de que cada vez hay menos contribuyentes netos con inmediata repercusión en el déficit público. Pero, ocurre que si el segmento de población se esfuerza y trabaja se le acogota con impuestos progresivos para sostener el gasto social, los individuos pertenecientes al mismo terminan viendo que no les compensa ningún tipo de esfuerzo marginal para aumentar sus ingresos porque el Estado se lleva mayor porcentaje de lo que ganan cuanto más ganan. Con ellos vuelve a caer la actividad económica, con ella la recaudación de impuestos y vuelve a crecer el déficit. Estos fenómenos se han dado en los países nórdicos, que han terminado por establecer políticas correctoras ante la imposibilidad de prolongar indefinidamente el crecimiento del Estado Social.
Las Alternativas a la Crisis del Estado Social
Por todo este cúmulo de factores que han ido conduciendo a la crisis del Estado Social, se plantean tres alternativas para la reformulación del Estado Social:
1. Alternativa Colectivista
Defendida por nostálgicos del marxismo que siguen alegando que el Estado Social no es más que un paño caliente del capitalismo para corregir algunas de sus injusticias y que lo que hay que hacer es abolirlo como propio de la democracia burguesa del siglo XX y sustituirlo por un Estado colectivista donde toda la propiedad de los medios de producción corresponda al Estado. Estos ignoran que su fórmula ya ha sido ensayada en la historia y saldada con un estrepitoso fracaso pues más de 70 años de implantación del Estado colectivista terminaron en su derrumbamiento interno pues no habían sido capaces de igualar las condiciones de vida de sus poblaciones a la de los Estados liberales.
2. Propuesta Neoliberal
Consiste en «adelgazar» el Estado Social a que se ha llegado en nuestros días y volver al inicial. El Estado Social debe seguir existiendo como garante último del espacio vital efectivo pero condicionado por el principio de subsidiariedad, que consiste en que el Estado solo puede ocuparse de aquello que no haga o no pueda hacer la sociedad civil. Lo que esta puede hacer no debe ser función del Estado. Al Estado corresponde establecer medidas correctoras de carácter necesario pero no sustituir a la sociedad ni entorpecer injustificadamente el dinamismo social. Debe tenerse en cuenta que esta tendencia encubre a veces otras propuestas más radicales tendentes a abolir el Estado Social y restablecer un Estado Liberal de corte clásico con su correlato de radical individualismo y su creencia de que la igualdad real debe ser la consecuencia del esfuerzo de cada uno.
3. Propuesta Social Demócrata
Consiste básicamente en no alterar el status quo actual. Se muestra conforme en que resulta muy difícil sostener el elefantismo actual del Estado Social y aboga por su acomodación a los ciclos de la economía, de forma que en los ciclos expansivos pueda haber más Estado Social y menos en los ciclos recesivos. Pero esto plantea dos problemas de difícil solución. El menor, es que resulta muy difícil predecir con precisión los ciclos económicos en un contexto de economía globalizada en el que influyen múltiples factores externos al Estado. Otro, es que es muy difícil disminuir o suprimir prestaciones sociales a las que la población esté acostumbrada en el ciclo expansivo, sin sufrir un fuerte coste político y perder el poder. Por esta razón los partidos gobernantes se resisten a tomar las medidas necesarias en caso de un ciclo económico regresivo con lo que la teoría de la alternancia según sea el ciclo económico termina cayéndose por su base.