Lección 9: El Ordenamiento Jurídico de la Unión Europea
1. Sus Fuentes: Derecho Primario y Derecho Derivado
La Unión Europea (UE) posee su propio ordenamiento jurídico, compuesto por diversas fuentes de distinta naturaleza y alcance. Las normas fundamentales de este ordenamiento son los tratados constitutivos de la Comunidad y los sucesivos tratados que se han suscrito. Estos actúan como una especie de Constitución y conforman el denominado Derecho Primario.
Inmediatamente después se encuentra el Derecho Derivado, que comprende una variedad de fuentes, entre las que destacan las directivas y los reglamentos. Las directivas son normas de carácter general que establecen las líneas generales de regulación de una materia y los objetivos que deben alcanzar los Estados miembros, quienes deben completar esta regulación. Los reglamentos, por otro lado, tienden a agotar la regulación de un asunto, dejando poco o ningún margen de acción a los Estados. En palabras de la Comunidad: “el reglamento tiene un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro”.
Existen, además, otras fuentes jurídicas emanadas de los órganos comunitarios, como decisiones, recomendaciones, actos atípicos, etc.
2. La Articulación entre el Derecho Nacional y el Derecho Comunitario
La existencia de un ordenamiento comunitario propio entra en conflicto en numerosas ocasiones con los ordenamientos nacionales. Dos son los principios que rigen la articulación entre ambos: el efecto directo y la primacía del Derecho Comunitario.
A. El Principio del Efecto Directo
Este principio implica que amplias partes del Derecho Comunitario constituyen normas jurídicas que generan derechos y obligaciones y que, por lo tanto, deben ser aplicadas por todas las autoridades comunitarias y nacionales, incluidos jueces y tribunales. Así, el Derecho europeo no solo genera obligaciones para los Estados miembros, sino también derechos para los particulares. En consecuencia, los particulares pueden alegar estos derechos e invocar directamente normas europeas ante las jurisdicciones nacionales y europeas. Por lo tanto, no es necesario que el Estado miembro recoja la norma europea en cuestión en su ordenamiento jurídico interno.
Amplios sectores del Derecho Comunitario forman parte del derecho interno y no exigen que el Estado español adopte ninguna medida para su aplicación. El efecto directo se predicaba inicialmente de los reglamentos, pero el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) lo ha extendido a amplios sectores de los Tratados constitutivos, a bastantes directivas y a otras fuentes del Derecho Comunitario. Es precisamente al Tribunal a quien corresponde determinar en cada caso si una norma posee efecto directo.
B. El Principio de Primacía del Derecho Comunitario
Este principio significa que, ante un conflicto entre el Derecho estatal y el comunitario, prevalece este último. Por lo tanto, el intérprete jurídico debe aplicar siempre la norma comunitaria. Este principio ha sido configurado por el TJUE, basándose en la propia naturaleza del Derecho Comunitario, de forma que, una vez que los Estados miembros han cedido parte de sus competencias a la Comunidad, la actuación de esta debe ser uniforme y no puede verse condicionada o limitada por una norma o decisión de uno de ellos.
Las principales manifestaciones del principio de primacía son tres:
- Cualquier juez o tribunal nacional, ante un conflicto entre una norma comunitaria y otra interna, debe aplicar la primera.
- Los Estados miembros deben eliminar de su ordenamiento las normas internas que se opongan al derecho comunitario, por razones de seguridad jurídica.
- La regla de la primacía es efectiva con independencia del rango jerárquico de la norma interna, aunque esta sea posterior. El juez nacional debe inaplicarla.
Las mayores controversias han surgido cuando entran en conflicto normas comunitarias y constitucionales, en especial relativas a los derechos fundamentales. Los Tribunales Constitucionales alemán e italiano han señalado que las normas comunitarias no pueden prevalecer sobre los derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos. La STC 64/1991 parece acoger también esta tesis.
Por el contrario, el TJUE ha señalado que las normas de Derecho Comunitario deben prevalecer sobre cualquier norma interna, con independencia de su rango, pues de lo contrario no se podría garantizar la uniformidad en la aplicación del ordenamiento comunitario. El problema se ha limitado ligeramente cuando el TJUE ha señalado que los derechos fundamentales forman parte del ordenamiento jurídico comunitario como principios generales que deben respetarse.
3. El Concepto de Implementación y el Principio de Autonomía Institucional
El concepto de implementación se refiere al conjunto de obligaciones que deben cumplir los Estados miembros para hacer posibles las actuaciones de la Unión dentro de las competencias que aquellos le cedieron. El alcance de las obligaciones varía en función del grado de concreción de las medidas comunitarias. Además, la naturaleza de las obligaciones puede ser múltiple: llevar a cabo actuaciones normativas o ejecutivas; simples abstenciones que permitan que se alcance el objetivo comunitario; y, a veces, eliminar obstáculos internos preexistentes.
El principio de autonomía institucional implica que cada Estado miembro puede determinar, mediante su ordenamiento nacional, la forma que considera más apropiada para cumplir las múltiples obligaciones impuestas por la Comunidad. Cada Estado determina quién debe cumplir en su seno la obligación comunitaria y a través de qué medios. Entre las variadas manifestaciones de este principio destacan dos:
Primera Manifestación
La primera manifestación ha sido aclarada por el Tribunal Constitucional en la STC 252/88, que señala que la autoridad nacional que debe implementar el Derecho comunitario se determina según las normas constitucionales, tanto en lo que respecta a la naturaleza de la autoridad (poder legislativo o ejecutivo) como a su ámbito territorial (autoridad central o autonómica). Y es que no puede olvidarse que numerosas obligaciones impuestas por la UE inciden sobre ámbitos materiales que han sido asumidos por los Estatutos de las Comunidades Autónomas. En este sentido, la citada sentencia del Tribunal Constitucional también ha determinado:
- La responsabilidad del Estado en su conjunto es única.
- Según lo dispuesto en el artículo 93 CE, corresponde a los poderes centrales garantizar que las obligaciones se cumplan. Por ello, el poder central puede establecer instrumentos de vigilancia y cooperación.
- En esta materia, el principio general de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas es de especial importancia, ya que solo a través de una acción conjunta puede garantizarse el cumplimiento de las obligaciones.
Segunda Manifestación
La segunda manifestación se refiere al tipo de norma jurídica que debe emplearse para implementar el Derecho Comunitario. También aquí la solución viene impuesta por las normas internas que regulan el sistema de fuentes, aunque la CEE (ahora UE) no deja de tener su influencia indirecta. Por ejemplo, las directivas establecen un plazo para el cumplimiento de las obligaciones que imponen. Su brevedad y la complejidad de la materia pueden ocasionar que haya que recurrir a las potestades normativas del gobierno en detrimento de otras fuentes. Para evitar lesiones al principio democrático y al poder legislativo, se suele recurrir a la figura del decreto legislativo, dejando los decretos leyes para casos excepcionales y urgentes. La primera técnica fue utilizada cuando tuvo lugar la adhesión a la Comunidad para hacer posible las complejas tareas de adecuación del ordenamiento nacional al comunitario.
Por último, hay que tener en cuenta que el TJUE ha reiterado que el principio de autonomía institucional no puede servir de excusa para justificar un incumplimiento, pues la responsabilidad de los Estados miembros es única y objetiva.