LAS CORTES GENERALES:
I. REGLAMENTO DE LAS CÁMARAS. ORGANIZACIÓN INTERNA
EL DERECHO PARLAMENTARIO
Concepto de Derecho Parlamentario
Derecho parlamentario es aquella parte del derecho Constitucional que trata de las reglas seguidas en la organización, la composición, los poderes y el funcionamiento de las asambleas políticas.
Tal definición ya indica que si la Constitución es un dispositivo de control del poder, el Derecho parlamentario garantiza la autonomía funcional del Parlamento, esto es, su autogobierno, cuando el expresado Derecho es normativo y no meramente nominal.
NATURALEZA JURÍDICA DEL REGLAMENTO PARLAMENTARIO
2.1 Tesis Formuladas por la Doctrina
Algunos senadores querían denominarlo “ley interne”, no sólo por el clima de idolatría de la ley propio del régimen constitucional, sino acaso también por razón del carácter legislativo del órgano que lo dicta.
Sin embargo, algunos autores reaccionaron contra el intento de definir el reglamento parlamentario como ley, alegando diversos motivos: la ausencia de sanción por el Jefe del Estado, el hecho de no ser objeto, habitualmente, de promulgación, ni de publicación en el diario oficial, la circunstancia de que en su aprobación no intervengan las dos Cámaras de los sistemas bicamerales, sino solamente aquella afectada por el reglamento y, en fin, la no vinculación de terceros extraños al Parlamento.
En síntesis se han defendido las siguientes tesis al respecto:
Su naturaleza consuetudinaria
Su naturaleza reglamentaria
Su naturaleza de ley delegada
Su naturaleza de nueva expresión de la autonomía corporativa
Su naturaleza de “interna corporis acta” o norma meramente interna que no integra el ordenamiento jurídico del Estado
Su naturaleza de ley
Su naturaleza de ley constitucional, etc
2.2El Reglamento Parlamentario como parte integrante del Ordenamiento Jurídico
A decir verdad, todas estas tesis tienen algún fundamento y tienen, o han tenido históricamente, ciertas dosis de realismo. Estamos ante un tipo de norma de difícil perfil jurídico, híbrido acaso, o mejor, de índole cambiante conforme han ido evolucionando los regímenes políticos desde el absolutismo al liberalismo y desde éste a un pleno Estado de Derecho.
Históricamente se estimó que la independencia del Parlamento frente a las prerrogativa de la Corona no quedaba garantizada si éste no podía definir y regular sus propias prerrogativas y las de sus miembros, así como su funcionamiento interno.
Así pues, el principio de auto-normatividad parlamentaria fue asumido por el Estado liberal como uno de sus elementos esenciales. Incluso fue elevado a rango constitucional; constitucionalización que sólo se interrumpe o se altera cuando el régimen liberal es sustituido por otro autoritario.
Esta correspondencia que se observa en el derecho comparado entre el tipo de régimen político y el reconocimiento, o no, del principio de auto-normatividad parlamentaria, se cumple también en el Derecho histórico español.
3. IMPORTANCIA JURÍDICA Y POLÍTICA DEL REGLAMENTO PARLAMENTARIO
Como se deduce de lo expuesto, el reglamento parlamentario tiene una importancia singular en el funcionamiento del sistema político, ya que completa las normas de la Constitución en materia parlamentaria y de relaciones del Parlamento con los demás órganos constitucionales.
Así, por ejemplo, las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno pueden variar por el hecho de que el reglamento parlamentario atribuya en exclusiva al Legislativo la fijación del orden del día de las sesiones, o bien establezca que tal fijación corresponde al Parlamento de acuerdo con el Gobierno. Por todo ello es muy útil plantear el grado actual de vigencia de la auto-normatividad de las Cámaras y las limitaciones de esa auto-normatividad.
Hoy los Parlamentos han dejado de ser la representación de la nación, concebida ésta como la unidad política del pueblo enfrentada al poder regio y, sin embargo, la autonomía normativa de las Cámaras se mantiene, no por mera inercia o por razones sentimentales, sino como ha señalado LOEWENSTEIN, porque el tipo de gobierno de un determinado Estado depende del grado de autonomía interna del que puede gozar efectivamente el Parlamento.
Por el camino del reglamento parlamentario se puede incidir sobre importantes aspectos del proceso político, desde matizar el equilibrio constitucional, pasando por la aclimatación de instituciones que la Constitución, con frecuencia, ignora (como sucede con los partidos políticos), hasta conferir un papel central en la dinámica política a figuras que carecen de protagonismo en los preceptos de la Constitución (como ha sucedido con los presidentes de las Cámaras).
La adaptación del reglamento sobre la base se la auto-normatividad de las Cámaras constituye una garantía frente a las intromisiones del ejecutivo, señalando a BURDEAU, hay que concluir que si a las Cámaras les viniera impuesto el reglamento por el Poder Ejecutivo, el Parlamento perdería su libertad de deliberación.
EL PARLAMENTO
LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS Y JUNTAS DE PORTAVOCES
1.ESTADO DE PARTIDOS Y PARLAMENTO GRUPAL
Por grupo parlamentario se entiende la unión de miembros de la Cámara que pertenecen a un mismo partido y actúan con una organización y disciplina estables, evidenciándose así una estrecha vinculación entre partidos y grupos parlamentarios.
Esta mutua interacción entre partidos y grupos parlamentarios ha experimentado a lo largo de su evolución histórica tres fases:
En un primer momento hay predominio de los grupos parlamentarios sobre los partidos, de hecho, muchos partidos tienen su origen parlamentario precisamente en estos grupos o Comités.
Una segunda fase de dominio del partido sobre el grupo, coincidente con la aparición de los primeros partidos de masas.
Una tercera fase determinada por la interrelación entre el grupo parlamentario y los órganos directivos del partido.
Es precisamente en esa tercera fase en la que cabe situar nuestro sistema constitucional actual, al producirse una simbiosis entre las ejecutivas de los partidos políticos y los órganos de dirección de los grupos parlamentarios.
Al llegar a este punto de comunicación, se produce, en los Estado demo-liberales, “una especie de mandato imperativo proyectado por los partidos políticos sobre “sus” parlamentarios, organizados en grupos parlamentarios, lo que se produce orillando las normas constitucionales, configurando un “Parlamento grupal” o “Grupocracia”.
En definitiva, el Parlamento grupal no hace sino evidenciar el peso que los partidos tienen en la vida política y en los parlamentos contemporáneos, siendo ello el resultado de una serie de factores como la democratización del sufragio, la división de la sociedad en grupos de todo género y el paso de una sociedad individualista a una sociedad de grupos.
2. LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS
El proceso de institucionalización de los grupos parlamentarios ha ido parejo a la evolución y desarrollo de diferentes fases en el ámbito de la vida parlamentaria que pasamos a analizar a continuación.
Superación del Parlamento Individualizado
Los regímenes individualistas del siglo XIX descansaban en el juego personal de los parlamentarios, muy independizados unos de otros. Estos parlamentos orientados sobre individuos, hacían del legislador singular la base de la función legislativa, que se proyectaba en la atribución de amplios poderes de iniciativa y enmienda al legislador individual, reconociendo poderes muy limitados de dirección y control a otros organismos como el Gobierno, o los grupos parlamentarios, en la medida en que éstos son la expresión de partidos organizados externamente.
Sin embargo, con la institucionalización de la democracia de partidos, los propios ordenamientos jurídicos han tenido que organizar todo el aparato estatal sobre los partidos, configurando así un Parlamento Grupal “de forma que apenas hay un aspecto de la vida parlamentaria que escape de esa grupalización”.
Este proceso de superación del Parlamento individual por un Parlamento grupal, ha sido, impulsado especialmente por los nuevos Reglamentos o estatutos parlamentarios, que potencian la actividad grupal del parlamento frente a la individualizada.
El grupo parlamentario es la proyección parlamentaria del partido (Di Ciolo), ejerciendo así una labor híbrida: parlamentaria y partidista, asumiendo una condición bipolar entre ambas instancias. Por una parte, en el ámbito parlamentario, introducen pretensiones políticas y partidistas, pero por otra parte, introducen en el partido las exigencias institucionales de la dialéctica parlamentaria.
La Regulación Jurídica de los Grupos Parlamentarios
El proceso de institucionalización jurídica de los grupos parlamentarios, atravesó por una línea bastante homogénea, en los diferentes ordenamientos europeos, hasta su reconocimiento jurídico formal. , práctica de hecho existencia previa a los partidos influencia sobre los partidos etc.).
Siguiendo al mencionado autor, señalar que Francia lo hizo formalmente en el Reglamento de la Cámara en 1914 y en el Senado en 1921. En Italia con la introducción del sistema electoral proporcional en 1919 y con la modificación del Reglamento de las Cámaras en 1920.
En nuestro ordenamiento jurídico, sin perjuicio de que en el período Isabelino los Reglamentos parlamentarios aludieran a “diversas fracciones” de posturas contrapuestas en el seno de las Cortes, la regulación constitucional de los grupos parlamentarios en España no se efectuaría hasta la II República, al referirse en su art. 62 a la Diputación permanente de las Cortes, en el que hace referencia a la composición de ésta por un máximo de 21 representantes de las distintas fracciones políticas en proporción a su fuerza numérica, con lo que reconocía su existencia y aplicaba el criterio de proporcionalidad. Ello sin olvidar su amplia regulación en el reglamento provisional de las Cortes de 1931, como en el definitivo de 1934, donde recibían la denominación de minorías o fuerzas parlamentarias.
Las Cortes orgánicas del régimen franquista distinguirían, a su vez, agrupaciones a tenor de su procedencia: grupo sindical, del movimiento, etc.
Con la ley para la Reforma política y tras las elecciones de 1977, las Cortes establecieron sus Reglamentos provisionales en los que aparecen regulados los grupos parlamentarios de forma explícita. Los Reglamentos del Congreso y del Senado, de 1982, regulan profusamente los grupos parlamentarios, en sendos títulos II.
3.CONSTITUCIÓN, COMPOSICIÓN Y EXTINCIÓN DE LOS GRUPOS
3.1.Constitución
Los miembros de las Cámaras se agrupan según su afiliación política, unas veces se hace indirectamente (Const. italiana) y otras explícitamente en la propia Constitución (Const. Portuguesa de 1976)
La constitución de un grupo parlamentario queda sujeta a unas determinadas condiciones y posibilidades, fijadas reglamentariamente:
Establecimiento de un número determinado de miembros y selección del portavoz del grupo
Publicación, por parte del grupo parlamentario, de una declaración política en la que se formulen sus objetivos y los medios de su política.
Comunicación de la constitución del grupo parlamentario al Presidente de la Cámara y publicación en el Boletín Oficial de la Cámara, dentro de unos plazos determinados.
Prohibición de que constituyan grupo parlamentario separado aquellos parlamentarios que pertenecen a un mismo partido.
Adopción de una denominación por el grupo parlamentario
Autonomía total de organización interna, contando con estatutos propios
El grupo mixto configura una excepción en la Constitución de los grupos parlamentarios, suele integrar a parlamentarios independientes o a los parlamentarios de grupos políticos de escaso relieve numérico.
3.2Composición
La composición numérica de los grupos parlamentarios ha configurado, frecuentemente, un aspecto espinoso al pretender los grupos mayoritarios un número mínimo alto de parlamentarios, con lo cual se aseguran que no todo grupo político pueda acceder a formar grupo parlamentario.
La composición numérica de los grupos suele variar de una a otra Cámara, dependiendo esto a su vez, de distintos aspectos como: el número de miembros con que cuenta cada Cámara, así como la naturaleza de cada Cámara. Ello explicaría la diferenciación reglamentaria del número de miembros preciso para constituirlos, así como la existencia de grupos territoriales, en el Senado, en nuestro Parlamento.
Hay que señalar que la composición de los grupos parlamentarios hay que proyectarla en una doble dimensión: la numérica (mencionada anteriormente) y su significación en la estructura de la Cámara, esto es, la que se refiere al número de grupos parlamentarios en el ámbito de las Cámaras. Esto se traduce en que los Estados bipartidistas reflejan en sus Cámaras parlamentarias la existencia sólo de dos grupos parlamentarios claramente contrapuestos, mientras que en los Estados con pluripartidismo, sus Cámaras reflejan la existencia de un elevado número de grupos parlamentarios.
3.3Extinción de los Grupos
El grupo parlamentario queda extinguido por cualquiera de las siguientes causas:
por reducción del número de componentes del grupo, quedando sin cobertura numérica durante la legislatura, lo que supone la disolución automática del grupo.
Por acuerdo de disolución de sus miembros
Por finalización de la legislatura o disolución del Parlamento
4. FUNCIONAMIENTO Y COMPETENCIAS
4.1Funcionamiento
El funcionamiento de los grupos parlamentarios responde a una organización interna a través de la elección de un Presidente y una Mesa de la Presidencia del Grupo. Su actuación obedece a una disciplina común para todos los miembros del mismo grupo, regulada en su propio reglamento (en cuya redacción el grupo es autónomo) y que vincula a sus miembros, al objeto de conseguir los óptimos resultados de los fines políticos proyectados, a través de un comportamiento uniforme del grupo.
Llegado el caso, su actuación o pronunciamiento en las Cámaras puede -quebrando la disciplina del grupo- desviarse de las directrices de los partidos con los que se vinculan, ya que en último caso, los partidos políticos no cuentan formalmente con instrumentos jurídicos inmediatos para obligar al grupo parlamentario a doblegarse a sus directrices.
Esta estrecha vinculación de los grupos parlamentarios y los partidos políticos, ha suscitado el problema de si los grupos parlamentarios configuran asociaciones de derecho público (considerándolos como órganos de las Cortes y, por tanto, del Estado), o bien asociaciones de derecho privado pero investidas de funciones públicas (considerándolos como meros órganos de los partidos políticos).
Se trata de una manifestación del derecho de asociación privada, pero investida de funciones públicas. En todo caso, pese a no ser reconocidos jurídicamente como órganos del Estado, la realidad es que vertebran toda la actividad parlamentaria.
Competencias
La doctrina viene diferenciando entre:
Competencias que suelen ser reconocidas en los ordenamientos jurídicos: Son las que se conectan con los órganos de dirección y de trabajo de las Cámaras, como por ejemplo, la designación por los grupos parlamentarios de los propios componentes en las diversas Comisiones legislativas, así como su participación en la composición de los órganos de gobierno y representación de la Cámara y, esencialmente, en la iniciativa legislativa.
Competencias que no suelen reflejarse formalmente en los ordenamientos jurídicos: Son las que se vinculan con las propias funciones de las Cámaras, ya que, en definitiva, éstas son desempeñadas por los grupos parlamentarios, como por ejemplo, la coordinación de las actividades parlamentarias, la representación del partido político en el ámbito parlamentario, la función de apoyo al diputado y una función de filtro de la actividad de los diputados, ya que son los grupos los que determinan tanto las intervenciones en los debates, como sus propuestas.