En 1960, el inglés John Locke había publicado “Dos ensayos sobre el gobierno civil”, justificando la “Revolución Gloriosa” inglesa de 1688, que supuso la definitiva garantía de la libertad y consagró en Inglaterra la separación de poderes. Esta separación es analizada por Locke, quien distingue entre poder legislativo (Parlamento), ejecutivo (gobierno) y federativo (de las relaciones internacionales). Para Locke, el poder judicial era también ejecución, aunque se encargará no al gobierno sino a los jueces.
Aunque otros autores anteriores (Aristóteles, Marsilio de Padua) habían estudiado las funciones del Estado e incluso, como Marsilio, apuntado el control recíproco, es Locke el primero que analiza la cuestión desde el liberalismo.
El mérito, sin embargo, de acuñar el principio de separación de poderes se lo lleva Charles de Secondant, barón de Montesquieu, quien en su monumental obra “El espíritu de las leyes” (1748) se ocupa de la experiencia política inglesa en la que detecta una atribución separada de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Su descripción del sistema inglés da paso a la formulación abstracta de un principio de mecánica política.
La única manera de preservar la libertad es separar los poderes para que éstos se controlen recíprocamente; de esta suerte no habrá despotismo y se asegura la libertad individual. Al parlamento corresponde el poder legislativo, al gobierno el ejecutivo y a los jueces el judicial; así, al no poder hacer uno sólo todas las tareas del Estado y ser cada poder de fuerza similar a los demás, existen frenos entre los poderes.
Montesquieu reconoce que la contienda política se produce, sobre todo, entre Parlamento y gobierno, pues son éstos los órganos políticos por excelencia, mientras que el poder judicial es “nulo” y el juez es la “boca a través de la cual hablan las palabras de la ley”.
Han sido muchas las críticas recibidas por este principio, pero todavía es útil, esencial en el Estado de derecho, porque la idea de que el poder controla al poder continúa siendo fecunda. Es más, los Estados de derecho actuales han multiplicado los controles recíprocos entre los poderes.
Es cierto, sin embargo, que la fórmula de Montesquieu en sus detalles no es operativa en los Estados actuales, pero su raíz, la idea de control, es consustancial, todavía hoy en día, al Estado Constitucional.
Entre las críticas más relevantes cabe destacar: la que impugna la separación de poderes por ser imposible dividir la soberanía; la que denuncia el desequilibrio entre los poderes y la preponderancia consiguiente de uno de ellos; la dificultad de delimitar cada poder; la existencia de nuevos poderes que no encajan en el esquema original; la incidencia de la separación vertical de poderes (descentralización); la dialéctica mayoría-oposición que se superpone al equilibrio entre los poderes; o la sustitución de la vieja trilogía por la nueva de decisión, ejecución y control (Loewenstein).
Son muy variadas las interpretaciones de la separación de poderes (estricta, flexible, mixta…); cada una da lugar a un sistema de gobierno diferente donde se organizan de manera particular las relaciones entre los poderes del Estado. La separación de poderes va ligada a los regímenes políticos democráticos. La autocracia, por el contrario, se caracteriza por la concentración del poder; los sistemas de gobierno autocráticos presentan con mayor o menor intensidad ese rasgo. Los órganos del Estado sirven entonces a un mismo centro de poder del que todos dependen. Los sistemas de gobierno autoritarios (cesarismo plebiscitario, neo-presidencialismo) o totalitarios (fascistas, socialismo real) coinciden todos en sus rasgos antidemocráticos.
El régimen democrático, al imponer la separación de poderes, ofrece un ámbito muy rico de experiencias particulares (de cada Estado) acerca de cómo se organiza el ejercicio separado del poder y de cómo los órganos se relacionan entre sí. Aunque cada Estado presenta peculiaridades propias en su configuración jurídica y en el funcionamiento efectivo de sus instituciones, podemos establecer varios modelos, a saber:
- Sistema de gobierno presidencialista (EE.UU.).
En el modelo histórico inglés, nacido de la revolución gloriosa (1689), y hasta su evolución al parlamentarismo, el monarca era titular del poder ejecutivo y se contraponía al Parlamento, titular del poder legislativo. Este modelo se incorpora en otras partes, por ejemplo, en España con la Constitución de 1876. Los ministros dependían sólo del monarca.
El influjo inglés es patente en la constitución estadounidense de 1787 que configura una presidencia muy parecida, en sus poderes, al rey inglés, pero elegida directamente por el pueblo.
El presidente, como el rey inglés, es jefe del Estado y cabeza del gobierno. Frente a él, el parlamento (Congreso de los EE. UU) ostenta en exclusiva el poder legislativo. Se da así un dualismo paritario. Dos poderes perfectamente diferenciados orgánica y funcionalmente, ambos elegidos directamente por el pueblo en elecciones independientes. El ejecutivo no depende, por tanto, del legislativo pues ha sido como éste elegido por el pueblo.
La independencia mutua, entre el ejecutivo y el legislativo, implica que el Parlamento no puede derribar al gobierno ni este disolver al Parlamento. No obstante, una compleja serie de controles entre ambos poderes garantiza el equilibrio e impide la hegemonía de uno de los poderes.
Es posible que una composición parlamentaria incluso de ambas cámaras contraria al Presidente; esto sería imposible en España (con sistema de gobierno parlamentario). El presidente y el Congreso se controlan recíprocamente, pero ni el presidente de los EE.UU. puede disolver el Congreso ni éste derribar al presidente.
- Sistema de gobierno parlamentario
Presenta caracteres en ocasiones opuestos al sistema presidencialista. No recoge la rígida separación de poderes del presidencialismo, sino que instaura una colaboración entre ellos.
Por un lado, se deslinda la jefatura del Estado (monárquica o republicana) y la presidencia del gobierno. La jefatura del Estado actúa entonces como órgano de equilibrio entre gobierno y Parlamento. Históricamente el nacimiento del órgano autónomo gobierno va de la mano de la aparición de la relación fiduciaria entre parlamento y Gobierno. En efecto, los ministros del rey comenzaron a recibir la confianza del Parlamento ya que era necesario crear una conexión permanente entre la legitimación electoral del Parlamento y la acción del gobierno. Así, el gobierno se legitima no por el nombramiento del Jefe del Estado sino por la confianza que le otorga el órgano representativo del pueblo. El nombramiento de los ministros y del jefe de gobierno acaba convirtiéndose en mera confirmación de la voluntad parlamentaria expresada en la investidura. Se habla, entonces, de la relación de confianza entre gobierno y Parlamento, aquél gobierna con la confianza de éste quien puede retirársela (moción de censura)
La dependencia del gobierno, sometido a la voluntad del Parlamento, inclinaba la balanza a favor de este último. Para recuperar el equilibrio el gobierno se apropia del derecho de disolución regio. El monarca, aunque sigue nombrando a los miembros del gobierno y disolviendo formalmente al Parlamento y convocando elecciones, no hace otra cosa sino perfeccionar decisiones bien del parlamento (voto de investidura) o del gobierno (disolución del parlamento). Al margen, pues, de la voluntad política del Jefe del Estado, el gobierno y el Parlamento tienen una relación “existencial”: la existencia del gobierno depende siempre de la voluntad del parlamento y la vida de éste puede terminarse si el gobierno propone al Jefe del estado la disolución del Parlamento y la convocatoria de nuevas elecciones.
La colaboración entre los poderes se refleja también en la tarea legislativa, en la cual el gobierno colabora, sobre todo, monopolizando la iniciativa legislativa.
- Otros sistemas de gobierno
No siempre los sistemas de gobierno principales, el presidencialista (extendido en América) y el parlamentario (Europa y otras partes del mundo), se presentan en toda su pureza. En ocasiones, además, se mezclan elementos propios del parlamentarismo con otros procedentes del presidencialismo. Son los sistemas mixtos, el más extendido de los cuales es el semi-presidencialista (Francia, Portugal). En el semi-presidencialismo el ejecutivo es bifronte: hay, como en el sistema parlamentario, un Jefe de Estado y un Jefe de Gobierno y éste y sus ministros han de contar con la confianza del Parlamento; pero también con la del Jefe del Estado.
La posición preferente del Jefe del estado, presidente de la República, se ve reforzada con poderes importantes (posibilidad de convocar referéndum, etc.) debido a su elección directa por los ciudadanos (como el presidente de los EE.UU.). Los poderes internos e internacionales del Presiente de la República derivan y se justifican en esa elección popular directa.
Últimamente se ha introducido la novedad en algunos sistemas de gobierno parlamentario de que el jefe de gobierno sea directamente elegido por el cuerpo electoral (Ej: Israel) en lugar de acceder a la jefatura del Consejo de Ministros mediante votación de investidura. Se habla (DUVERGER), entonces de “semi-parlamentarismo”.
Otro sistema de gobierno es el suizo o “directorial”. El Consejo Federal elegido por el parlamento ejerce las funciones ejecutivas. Con el tiempo se ha atenuado en Suiza la aplastante hegemonía del Parlamento y el Consejo federal opera como un gobierno moderno. Hay que sumar la tradición suiza del referéndum al que son sometidos los asuntos políticos importantes y no tan importantes. Sin olvidar la democracia directa que funciona en algunos cantones.