Los Acuerdos Internacionales
Los acuerdos internacionales celebrados por la Unión con terceros Estados (u organizaciones internacionales) forman parte integrante, a partir de su entrada en vigor, del ordenamiento europeo. En cuanto al procedimiento debemos recurrir al art 218 del TFUE.
Recepción en el derecho de la UE
Debemos remitirnos al artículo 216.2 TFUE. En este se habla de la recepción automática de los acuerdos válidamente celebrados por la UE, que pasan a ser parte integrante, a partir de su entrada en vigor, del Derecho de la UE. El único requisito para que formen parte del Derecho de la UE es que hayan sido válidamente celebrados.
No es necesaria la publicación oficial, aunque se publican en el DOUE en la práctica para garantizar el principio de seguridad jurídica y que así pueda surtir efectos entre los particulares. También hay que hacer referencia al monismo, dualismo y pluralismo jurídico.
La conclusión a la que podemos llegar a partir de esto es que sigue el mismo modelo de recepción que está establecido en la Constitución Española.
En cuanto a la naturaleza vinculante, la UE celebra los tratados en el ejercicio de sus competencias. En caso de problema por incumplimiento en casa de algún Estado Miembro será la Comisión, en representación de la Unión, la que recurrirá frente al Estado Miembro por incumplimiento.
Los acuerdos internacionales vinculan a las UE y también a los EEMM, en tanto que son actos del Derecho de la UE. Frente a las demás partes en el acuerdo, el único sujeto obligado es la UE (no los EEMM). La UE asume la responsabilidad internacional activa (como demandante) y pasiva (como demandada) en relación con el cumplimiento del acuerdo. Según los casos, las previsiones de los acuerdos serán directamente aplicables o requerirán la adopción de actos normativos de ejecución por la UE, todo dependerá del contenido de los acuerdos internacionales.
Posición en el derecho de la UE
El derecho de la UE sigue el mismo modelo que en España. El mecanismo de control por el TJUE puede ser un control a priori o un control a posteriori.
Control a priori
El control a priori es el que se recoge en el mencionado artículo. Se trata de un control previo por el TJ (Tribunal de Justicia) de la “constitucionalidad” material y formal de los acuerdos proyectados. Se trata de que el TJ emita un dictamen de conformidad sobre la constitucionalidad tanto intrínseca como extrínseca. En España solo se valora la material; sin embargo el TJ comprueba que no sea contrario a disposiciones del TUE y TFUE (material) pero también lo formal que consiste en comprobar la materia sobre la que versa, ausencia de base jurídica,… Existe una legitimación amplia, ya que están legitimados para dirigirse al TJ los EEMM, PE, Consejo y Comisión; y cabe realizarse observaciones escritas antes de que TJ emita su dictamen.
Las consecuencias del dictamen negativo del TJ pueden llevar a tres actuaciones o fórmulas distintas:
- La Unión Europea modifica el TUE o TFUE.
- La Unión abandona el proyecto que había sometido al control de constitucionalidad.
- Se abren negociaciones otra vez para tratar de modificar ese proyecto y que sea conforme con el Derecho de la Unión.
Control a posteriori
El control a posteriori es un control que se lleva a cabo tras la conclusión de un acuerdo. Existe la posibilidad de impugnar a través del recurso de anulación (art. 263 TFUE) y la cuestión prejudicial de validez (art. 267 TFUE) la legalidad de las decisiones o los reglamentos del Consejo por los que se aprueba un acuerdo internacional en nombre de la UE. Cuando un tribunal de un EEMM, que tiene que aplicar los tratados y acuerdos, se encuentre ante una controversia en la que tenga duda si aplicarlo o no plantea una cuestión prejudicial de validez. En caso de que se considere que el acuerdo es inconstitucional el EEMM no lo aplicará, sin afectar esto a su validez en el plano internacional. En caso de que la cuestión prejudicial diga que ese acuerdo es contrario a los tratados de la UE, entonces el acuerdo no va a formar parte del Derecho de la UE. El hecho de que no forme parte del Derecho de la UE no implica que la otra parte del acuerdo no pueda exigirlo, por lo que será necesario llevar a cabo una renegociación ya que en el plano interno no es exigible ni a la UE ni a los EEMM.
Existe una prevalencia de los acuerdos internacionales sobre el Derecho derivado. El fundamento de esto lo encontramos en el art. 216.2 ya que los acuerdos celebrados por la Unión vincularán a las instituciones de la Unión y a los EEMM lo que conlleva a que la validez del derecho europeo derivado puede ser afectada por su incompatibilidad con tales reglas del derecho internacional. Esta primacía impone interpretar el derecho derivado, en la medida de lo posible, de conformidad con los acuerdos internacionales.
Los mecanismos de control por el TJUE son el recurso de anulación y la cuestión prejudicial de validez (se verá más adelante).
Los acuerdos mixtos
Los acuerdos mixtos forman parte del derecho de la UE en aquellas competencias que son de la UE y formarán parte del derecho de los EEMM en aquellas competencias que les corresponden a ellos; la separación de competencias es muy complicada.
Los acuerdos mixtos son acuerdos internacionales cuyo objeto afecta, en parte, a materias de competencia estatal y, en parte, a materia de competencia de la UE. Son celebrados conjuntamente por la UE y los EEMM. Su finalidad no era otra que evitar, dada la amplitud de las materias por estos acuerdos cubiertas, posibles excesos competenciales. Tienen el mismo rango en el ordenamiento jurídico comunitario que los acuerdos puramente comunitarios, ya que se trata de disposiciones que son de la competencia de la Comunidad; ligan a los estados miembros tanto en su condición de miembros de la UE como en la de partes del acuerdo mixto, directamente responsables, en su caso, frente a los terceros contratantes.
En cuanto a la recepción de los acuerdos mixtos en el Derecho de la UE y en los ordenamientos internos; las disposiciones de los acuerdos mixtos que correspondan a ámbitos de competencia de la UE siguen las reglas generales de recepción del Derecho de la UE (punto 2 de este esquema), y las disposiciones de los acuerdos mixtos que corresponden a ámbitos de competencia estatal se incorporan en el Derecho interno de los EEMM conforme a sus reglas en materia de recepción de tratados.
Si hacemos referencia a la responsabilidad internacional nos preguntamos ¿oponibilidad del reparto de competencias UE/EEMM frente a los terceros? Las partes asumen en el acuerdo o de otro modo el reparto competencial existente entre la UE y sus EEMM, pero a falta de esta previsión existe un sistema de responsabilidad conjunta y solidaria. Si hay algún problema con un tercero tanto la UE como los EEMM responden de forma solidaria, se prefiere que en caso de problema con un acuerdo mixto se demande a ambas partes desde el primer momento, pero en caso por ejemplo que sólo se demande a un EEMM este puede ir solidariamente a la UE.
Procedimiento por Incumplimiento (art. 258 y ss TFUE)
El recurso por incumplimiento
Por lo que respecta al control por el Tribunal de Justicia del respeto del Derecho europeo por los Estados miembros, la principal vía a través de la cual opera el mismo es el recurso por incumplimiento (artículo 258 TFUE) a activar por la Comisión.
Aunque el Tratado también prevé la posibilidad de que sean los propios Estados los que activen el recurso por incumplimiento (art 259 TFUE). El procedimiento regulado en el art. 259 TFUE dice que es necesario poner previamente el asunto en conocimiento de la Comisión para que, es su caso, inicie el procedimiento por incumplimiento. Si en un plazo de 3 meses desde la fecha de solicitud la Comisión no hubiera emitido dictamen motivado, el EM puede recurrir directamente al TJUE. Como hemos dicho es un uso muy infrecuente.
Además de la obligación de someter las controversias entre Estados miembros relativas a incumplimientos a la jurisdicción del Tribunal de Justicia en los términos del artículo 259, el artículo 273 TFUE prevé la posibilidad de que aquellos acuerden, mediante compromiso, la competencia del Tribunal para pronunciarse sobre cualquier controversia, entendida en el sentido más amplio de la expresión, relacionada con el objeto del Tratado, que solo parcialmente incida en la acción de la Unión. Por lo que se refiere al procedimiento son aplicables las reglas generales contenidas en el Estatuto y el Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aunque no debe excluirse por principio la posibilidad de que el compromiso introduzca variaciones al respecto siempre y cuando resulten esenciales a los efectos de una solución efectiva de la controversia. En cuanto al Derecho aplicable, no debe excluirse tampoco a priori la aplicabilidad de reglas propias del Derecho Internacional e incluso de los Derechos nacionales, siempre y cuando resulten compatibles con las reglas esenciales del ordenamiento jurídico europeo. Con relación al alcance del fallo, la doctrina admite, en ausencia de delimitación por el compromiso de los poderes del Tribunal, una competencia de plena jurisdicción que puede ir más allá de la sentencia declarativa dictada en el marco de los artículos 258 y 259. La sentencia declarativa no anula los actos nacionales declarados contrarios al Derecho de la UE, no determina las medidas a adoptar por el EM para terminar con la infracción y la ejecución corre a cargo del EM condenado; ejecución inmediata en el plazo más breve posible.
En cuanto a la noción de incumplimiento, abarca cualquier infracción del ordenamiento jurídico europeo, cualquiera que sea la naturaleza de aquella y el poder público del que provenga (disposiciones obligatorias del Derecho originario o de Derecho Derivado, acuerdos y normas internacionales vinculantes para la UE o sentencias del TJUE)
Procedimiento iniciado por la Comisión (art. 258 TFUE)
El artículo 258 TFUE destaca en su tramitación la absoluta discrecionalidad que el Tribunal de Justicia reconoce a la Comisión y se realiza mediante dos fases:
Fase precontenciosa
Abierta formalmente con la carta de emplazamiento o requerimiento que incorpora sucintamente las quejas formuladas por la Comisión contra el Estado supuestamente incumplidor fijando un plazo para que el EM le haga llegar sus alegaciones, culmina si la contestación de este (o su silencio) no convence a aquella, con la emisión de un dictamen motivado concediendo al Estado un plazo razonable para adoptar las medidas que, en opinión de la Comisión, corresponden para corregir la situación de infracción, plazo este de extrema importancia por cuanto, solo transcurrido el mismo cabe iniciar la fase judicial, y por otro lado, cierra las puertas de dicha fase si el Estado cumple antes de su finalización. No así si cumple posteriormente, quedando en tal caso a expensas de la Comisión continuar el procedimiento para determinar el alcance exacto de las obligaciones de los estados miembros en el supuesto de que existan divergencias de interpretación, o la base de responsabilidad en que como consecuencia de su incumplimiento hubiera podido incurrir un Estado miembro frente a otro Estado miembro, la Comunidad o los particulares. No se puede en dicho dictamen ampliar las imputaciones consignadas en la carta de emplazamiento (principio de congruencia y garantía del derecho de defensa). Tanto la carta de emplazamiento como el dictamen motivado son requisitos sustanciales de forma: su omisión o irregularidad conlleva la inadmisibilidad de la demanda de incumplimiento ante el TJ.
Fase judicial o contenciosa
Demanda de la Comisión ante el TJUE. No tiene per se efectos suspensivos: la medida nacional adoptada en violación del Derecho la UE seguirá desplegando efectos mientras dure el procedimiento. Para evitarlo la Comisión puede solicitar medidas cautelares. Por el principio de congruencia debe haber una identidad de los motivos alegados con los expuestos en la fase anterior. Existe una discrecionalidad de la Comisión: cabe incluso en caso de cumplimiento tardío respecto del dictamen motivado y siempre que exista un “interés suficiente”. Ausencia de plazo y competencia exclusiva del TJ.