Concepto de Ordenación del Territorio
1. Orígenes de la Ordenación del Territorio
Los orígenes de la Ordenación del Territorio como disciplina son muy recientes. La mayoría de los autores los sitúan alrededor de los años 20 del siglo pasado, cuando el urbanista Patrick Geddes expresó la necesidad de que el planeamiento de la ciudad, el urbanismo, superase los estrictos límites urbanos y entrase a considerar el territorio circundante a esta. Como señala Benabent (2006; 27):
Geddes aporta una cuestión esencial en el desarrollo del Urbanismo y la Ordenación del Territorio, la consideración de que el objeto de planificación no es la ciudad sino un territorio más amplio. Las nuevas formas de organización urbana, el nuevo modelo físico que estaba teniendo lugar por el fenómeno de concentración de población en determinadas zonas (cuenca del Ruhr, West Midland, Londres, etc.) y de dispersión y suburbanización de las ciudades industriales, que daba lugar a una nueva forma de agrupación de la población, le lleva a la necesidad, como él mismo señala en 1915, de adoptar un neologismo, conurbación, que sirviera para dar nombre a este nuevo fenómeno de agregados urbanos, de regiones de ciudades.
El fenómeno de la conurbación supone que la aproximación a la comprensión conceptual de la ciudad no es posible sin considerarla formando parte de un territorio más amplio, lo que requiere una nueva escala de análisis. La región como marco natural de planificación, la integración de la ciudad y el campo, la reunión de estos dos conceptos, antes apenas relacionados, en una nueva síntesis que requiere de análisis y planificación será una de sus grandes aportaciones.
Posteriormente, siguiendo lo señalado por el mismo Benabent, la plena aceptación de las ideas de Geddes se produce en el IV Congreso Internacional de Arquitectura Moderna (Atenas, 1933), en cuyas conclusiones, que se conocen como Carta de Atenas, se sintetizan los argumentos esenciales que presidían la acción de los planificadores regionalistas:
- La ciudad no es más que una parte del conjunto económico, social y político que constituye la región.
- La ciudad debe ser estudiada dentro del conjunto de la región de su influencia. El simple plan municipal debe ser reemplazado por un plan regional. El límite de la aglomeración será función del radio de su acción económica.
A partir de este momento, se puede decir que nace de una forma “oficial” la moderna Ordenación del Territorio.
2. La Ordenación del Territorio como Ciencia Social del Espacio
Aunque la misma expresión de Ordenación del Territorio es bastante indicativa tanto de la materia sobre la que trata ‐el territorio‐, como de los fines que se quiere conseguir a través de su desarrollo ‐ordenarlo‐, la amplitud de ambos términos hace difícil poder definirla con concisión y brevedad, cualidades básicas de cualquier definición.
Se debe añadir a esto su relativa juventud como disciplina, con una metodología básica todavía en desarrollo y que el objeto de su estudio incluye aspectos que en muchos casos resultan o bien muy complejos, o simplemente no han sido valorados por la sociedad hasta hace unos pocos años. Por todo ello, se puede afirmar que, tal como señala Gómez Orea (2007; 51‐52), la Ordenación del Territorio:
… expresa un concepto muy amplio, difícil de reducir a los términos de una definición precisa, que se aplica de diferente manera según quien la utilice, aunque siempre girando en torno a tres elementos: las actividades humanas, el espacio en que se ubican y el sistema que entre ambos configuran.
En cualquier caso, y tal como escribe este mismo autor, parece que existe un criterio generalmente establecido en cuanto que “ordenar” un territorio significa “identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en ese territorio de acuerdo con ciertos criterios y prioridades” (Gómez Orea, 2007; 52). Criterios y prioridades que son los socialmente dominantes en un punto y en un momento concretos del territorio.
Esta interacción entre una serie de conceptos, donde expresiones tales como distribuir, organizar, regular, se asocian a una componente científica y técnica y otras como actividades humanas, criterios y prioridades, hacen claramente referencia a una componente social, son lo que determinan la característica fundamental que diferencia a la Ordenación del Territorio de otras disciplinas con las que comparte elementos comunes.
La componente social, el territorio se ordena para dar satisfacción a las necesidades actuales y futuras de una población y según unos criterios y prioridades socialmente admitidos y que el “planificador” u “ordenador del territorio” necesita conocer, hace que tal como señala Serrano Rodríguez (1986), la Ordenación del Territorio pueda considerarse como una disciplina encuadrable en las ciencias sociales, aunque existan elementos, métodos y procesos claramente técnicos y experimentales en su seno.
Pujadas y Font (1998) inciden en esta componente social cuando afirman que “la Ordenación del Territorio implica realizar continuamente juicios de valor” y establecen a cuatro grandes agentes sociales como elementos con capacidad de intervención sobre el territorio:
- Los agentes políticos. Es la instancia principal ya que el proceso de Ordenación del Territorio culmina siempre en decisiones políticas.
- Los técnicos y profesionales. Desde su conocimiento del territorio y de la experiencia adquirida, pueden aportar enfoques y alternativas basadas en ambos elementos.
- Los agentes económicos. Son los destinatarios de una parte importante de las decisiones; decisiones que por un lado tenderán a favorecer sus actividades, pero por otro pueden introducir limitaciones derivadas de la necesidad de armonizar usos y actividades sobre el territorio.
- Los agentes ciudadanos. El ciudadano como usuario del territorio. Su influencia es cada vez mayor, y es un elemento básico en todo el proceso de ordenación. Como se ha señalado, las necesidades sociales deben resolverse según criterios socialmente admitidos por la población.
Por lo que se refiere a la otra componente, la técnica, va ligada al concepto de territorio o espacio, objeto sobre el que converge junto con otras muchas disciplinas científicas, aunque en este caso, con una diferencia sustancial sobre ellas, como indica el citado Serrano Rodríguez (1986):
…para la Ordenación del Territorio el espacio (territorio) no es una variable más, sino que es, por una parte, su objeto directo de análisis, y, por otra, es el elemento fundamental sobre el que se actúa para la consecución de los objetivos sociales buscados.
De la integración de estos dos aspectos básicos: el de ciencia social y del territorio como centro de su atención y estudio, nace la consideración de la Ordenación del Territorio como ciencia social del espacio en tanto que es precisamente éste y su interacción con la sociedad, el objeto central de análisis.
3. Distintas Nociones sobre la Ordenación del Territorio
Como se ha indicado, la Ordenación del Territorio es una disciplina reciente y por tanto, sujeta a un cuerpo conceptual que todavía da lugar a interpretaciones que esconden matices diferentes. No hay que ir muy lejos en el tiempo para encontrar una de las primeras definiciones de Ordenación del Territorio. La más antigua que recoge Massiris (2002), data de 1950 y corresponde a Claudius Petit quien en referencia a la Ordenación dice:
La búsqueda en el ámbito geográfico de la mejor repartición de los hombres en función de los recursos naturales y de las actividades económicas.
Como se puede ver, con frecuencia se define la Ordenación del Territorio exclusivamente por sus objetivos, no por sus componentes ni procedimientos de desarrollo y aplicación. En este caso, se limita a señalar un único objetivo: la mejor repartición de los hombres sobre el territorio, sin entrar en otras consideraciones sobre lo que se entiende como mejor distribución, aunque parece claro que en este caso existe una evidente supeditación a los aspectos económicos frente a otros.
Posteriormente, Saenz de Buruaga (1969) la definía, de una forma que ahora puede resultar claramente limitada, como “el estudio interdisciplinar y prospectivo de la transformación óptima del espacio regional, y de la distribución de esta transformación y de la población total entre núcleos urbanos con funciones y jerarquía diferentes, con vista a su integración en áreas supranacionales”.
Casi al mismo tiempo y con una visión más amplia, Secchi en 1967, según recogen Arizaga y Aparicio (2002), definía a la ordenación del territorio como el conjunto de políticas territoriales aplicables en un espacio, entendiendo como tales, el conjunto de normas e intervenciones dictadas o adoptadas por la iniciativa pública relativas al orden territorial, es decir, a la formación y desarrollo de los centros urbanos, a la distribución espacial de los asentamientos en el interior de los mismos y a su utilización por parte de los diversos agentes.
Se observa como esta definición, deja de lado una de las dos componentes de la Ordenación, la componente como ciencia social, para centrar todo su peso en la componente como ciencia del espacio. Este desarrollo equilibrado y esta organización física del espacio, se traduce en cuatro objetivos básicos:
- El desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones. Controlando el crecimiento de las regiones congestionadas o de aquellas que presenten una evolución demasiado rápida y alentando el desarrollo de las regiones que mantienen un cierto retraso, para lo que las infraestructuras juegan un papel importante.
- La mejora de la calidad de vida. Mediante el acceso a la vivienda, al trabajo, la cultura o el ocio y la creación de equipamientos económicos, sociales y culturales que respondan a las aspiraciones de las distintas capas de la población y aseguren, por la elección de su localización, una utilización óptima.
- La gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente. Promoviendo estrategias que permitan reducir al máximo los conflictos que surgen entre las crecientes necesidades de recursos naturales y la exigencia de su conservación.
- La utilización racional del territorio. Controlando la implantación, la organización y el desarrollo de los grandes complejos urbanos e industriales y de las grandes infraestructuras, así como la protección de las zonas agrícolas y forestales.
Además, la Carta establece cuatro características que debe reunir la práctica de la Ordenación del Territorio, que siguen claramente vigentes:
- Democrática: Para asegurar la participación de la población afectada y de sus representantes políticos.
- Global: Debe tratar de asegurar la coordinación de las distintas políticas sectoriales y su integración por medio de un enfoque global.
- Funcional: Debe tenerse en cuenta la existencia de conciencias locales, a veces por encima de las fronteras administrativas y territoriales.
- Prospectiva: debe analizar las tendencias y el desarrollo a largo plazo de los fenómenos y actuaciones económicos, ecológicos, sociales, culturales y medioambientales y tenerlos en cuenta en su aplicación.
Por último, el documento indica que es el ámbito regional el marco más apropiado para la puesta en práctica de una política de ordenación del territorio.