4. LAS COMPONENTES DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Desde el enfoque de la Carta Europea, pero bajando a niveles más concretos, se entiende como muy ajustada, la consideración de Serrano Rodríguez de la Ordenación del Territorio como integrada por dos niveles diferenciados: el Análisis Territorial o disciplina científica básica y la Planificación Territorial o disciplina científica aplicada. En cuanto que Análisis Territorial, la Ordenación del Territorio es una disciplina científica que exige una aproximación interdisciplinaria y global, y que posibilita la definición y comprensión del modelo de desarrollo territorial (la forma en que se ocupa y utiliza el espacio), que es el reflejo espacial de una determinada formación social, de una determinada sociedad en un tiempo y espacio determinado.
4 Ley 6/1989, de 7 de Julio, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana. (DOGV 191/1989 de 11 de Agosto) Autor: Enrique Antequera
Tema 1.1.‐9
En cuanto que Planificación Territorial, es una disciplina instrumental y una técnica administrativa dirigida a la consecución de los objetivos previamente definidos. 4.1.‐ La noción de Análisis Territorial • Definición: El Análisis Territorial o espacial, se define como la disciplina científica que tiene por objeto conocer y comprender los efectos de todo tipo (económicos, sociales, medio ambientales, etc.) que se producen en el territorio.
En particular, el Análisis Territorial, por su propia definición, debe partir de una información, y contar con unos instrumentos que le permitan desarrollar los procesos de seguimiento de la dinámica territorial, que sirvan de base para los análisis y estudios correspondientes. Por tanto, el Análisis Territorial mantiene unas relaciones muy estrecha con numerosas disciplinas científicas, que aportan criterios e instrumentos específicos de cada una de ellas, al conocimiento del territorio. La Figura 4.1.A adjunta refleja las diferentes disciplinas vinculadas a la Ordenación del Territorio. Como se puede observar en la figura, se está ante disciplinas diferenciadas a la propia Ordenación y ajenas a su práctica. La misión de los profesionales de la Ordenación debe ser, por tanto, seleccionar sus formulaciones para encontrar en ellas criterios que contribuyan al mejor conocimiento del territorio y a la toma de decisiones.Tras la fase de ANÁLISIS, el DIAGNÓSTICO TERRITORIAL tiene como objetivo sintetizar la problemática territorial existente y definir el modelo territorial existente en el espacio analizado.
En particular, el Análisis Territorial, por su propia definición, debe partir de una información, y contar con unos instrumentos que le permitan desarrollar los procesos de seguimiento de la dinámica territorial, que sirvan de base para los análisis y estudios correspondientes. Por tanto, el Análisis Territorial mantiene unas relaciones muy estrecha con numerosas disciplinas científicas, que aportan criterios e instrumentos específicos de cada una de ellas, al conocimiento del territorio. La Figura 4.1.A adjunta refleja las diferentes disciplinas vinculadas a la Ordenación del Territorio. Como se puede observar en la figura, se está ante disciplinas diferenciadas a la propia Ordenación y ajenas a su práctica. La misión de los profesionales de la Ordenación debe ser, por tanto, seleccionar sus formulaciones para encontrar en ellas criterios que contribuyan al mejor conocimiento del territorio y a la toma de decisiones.Tras la fase de ANÁLISIS, el DIAGNÓSTICO TERRITORIAL tiene como objetivo sintetizar la problemática territorial existente y definir el modelo territorial existente en el espacio analizado.
4.2.‐ La noción de Planificación Territorial Como PLAN se entiende, de una forma amplia, todo conjunto de actuaciones, políticas o disposiciones que pretendan acercar la realidad observada a la realidad deseada. Inicialmente, la Planificación Territorial parte de la existencia de unos problemas a resolver o de unos objetivos a alcanzar, que son definidos externamente al propio proceso, y que previamente al proceso de planificación pueden ser ampliados, matizados o corregidos, en la fase de REFORMULACIÓN DE OBJETIVOS • Definición: La noción de Planificación Territorial se basa en la definición de elementos y esquemas fundamentalmente instrumentales, que buscan facilitar la toma de decisiones a los agentes sociales que deben adoptar, aprobar o promulgar los planes, políticas o medidas derivadas de los objetivos previamente definidos y de la problemática detectada en el territorio. De esta forma, la Planificación no se puede considerarse específicamente como una disciplina científica básica, ni tampoco como un proceso exclusivamente técnico, debiendo considerarse como una disciplina científica aplicada, heredera de los aportes recibidos del Análisis Territorial y subsidiaria de los objetivos establecidos por el cuerpo social. El proceso de Planificación Territorial se centra entonces, en la propuesta de actuaciones dirigidas a resolver los problemas existentes que puedan ser resueltos; alcanzar los objetivos que sean viables de los definidos con los medios disponibles; a determinar y evaluar los efectos directos e indirectos ‐o externos‐ ligados a cada actuación considerada y, por último, a articular, programar y definir los aspectos normativos, económicos, de ordenación y de gestión ligados a las actuaciones seleccionadas. El esquema de este proceso se recoge en la Figura 4.2 adjunta, donde la fase de Análisis comprendería el análisis del sistema territorial y el de la capacidad de intervención.A esta fase le sigue el diagnóstico; mientras que la de Planificación, subsidiaria de la anterior, se centraría en las propuestas concretas plasmadas en las diferentes figuras de ordenación existentes
5. JUSTIFICACIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
1) La necesidad de una planificación del desarrollo La Ordenación del Territorio se justifica, en primer lugar, por la preferencia del enfoque planificado frente a la evolución espontánea, regida por las leyes del mercado y el juego de los grupos de interés, del sistema territorial. El “dejar hacer” difícilmente puede garantizar el cumplimiento de los criterios de racionalidad y sostenibilidad que el concepto comporta ni la función social que se exige a la propiedad; antes bien, la experiencia enseña que sin reflexión y previsión de futuro, el crecimiento espontáneo lleva a la aparición de actividades desvinculadas del medio, a su localización desordenada, a un comportamiento insolidario e insostenible a largo plazo, y provoca desequilibrio territorial, ocupación y uso desordenado del suelo, degradación ambiental, destrucción de recursos y externalidades de todo tipo, respecto de los cuales los mecanismos de mercado resultan inoperantes, cuando no contraproducentes. Esta misma necesidad implica igualmente, la superación de la parcialidad y el reduccionismo implícito ‐o explícito‐ en muchos planes sectoriales cuyas actuaciones inciden negativa o positivamente sobre el territorio. El sistema territorial, de acuerdo con la teoría de sistemas6, no puede ser entendido ni planificado si no es como un todo. Lo que debe desarrollarse es el territorio en toda su complejidad. 2) La superación de ciertos paradigmas sociales La sociedad moderna presenta diversos paradigmas que de forma recurrente se dan en todos los países y regiones, los cuales justifican con más claridad el enfoque integral y planificado que comporta la ordenación territorial. Estos paradigmas son: 2.1.‐ La tendencia del estilo de desarrollo actual hacia el desequilibrio territorial. El modelo de desarrollo que impera se proyecta en el territorio según el denominado modelo centro‐periferia, que se caracteriza por la concentración de la población y las actividades en determinados puntos, ejes o zonas: los centros, y el paralelo vaciado de otras: las periferias. El modelo se da a todos los niveles: mundial, regional y local, e incluso es aplicable a las relaciones campo‐ciudad, y se manifiesta en graves desequilibrios territoriales. 2.2.‐ Las pautas de consumo y comportamiento irracional de la población. Equivocadamente, la población suele relacionar la felicidad con un continuo aumento del consumo de energía y bienes materiales, lo que tiene consecuencias evidentes en la sobreexplotación de los recursos. 2.3.‐ La pugna entre interés público e interés privado. El interés privado y a corto plazo de los agentes socioeconómicos impide asumir en todas sus consecuencias la función social de la propiedad como principio capaz de garantizar la coherencia y funcionalidad del sistema territorial. 2.4.‐ La aparente contradicción entre conservación y desarrollo. El comportamiento de los agentes socioeconómicos manifiesta una idea depredadora sobre la naturaleza y sus recursos, a cuya explotación difícilmente reconocen límites, mientras consideren más rentable contaminar que depurar.
2.5.‐ La competencia entre sectores socioeconómicos. Que se manifiesta en términos de competencia por diversos recursos y en desconfianza de unos sectores con otros. En este juego de competencias muchas actividades son expulsadas de las ciudades hacia el campo donde compiten con la agricultura o con las áreas naturales, y todas buscan aquellos lugares privilegiados por sus carácterísticas o por sus valores. 2.6.‐ La conflictividad entre intereses locales e intereses derivados de ámbitos superiores. Esta conflictividad deriva de la diferente perspectiva que se tiene del sistema territorial según se observe desde una óptica estrictamente local o se amplíe al conjunto del sistema territorial.
3) Problemas concretos
3.1.‐ Problemas que se derivan del desequilibrio territorial (áreas con un fuerte nivel de congestión y otras desertificadas). 3.2.‐ La degradación ambiental debido a localizaciones incompatibles y la sobreexplotación y despilfarro de los recursos naturales. 3.3.‐ Mezcla y superposición desordenada de usos, en muchas ocasiones sin consideración de los riesgos naturales y tecnológicos7. 3.4.‐ Dificultades para dotar a toda la población de equipamientos y servicios públicos. 3.5.‐ Descoordinación entre distintos organismos públicos e incluso entre distintos departamentos de un mismo organismo. A modo de resumen, se puede señalar que un Plan Territorial, síntesis de los procesos de Análisis y de Planificación Territorial, debe perseguir la desaparición de los problemas indicados para alcanzar su objetivo emblemático: la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. Para ello debe diseñar fundamentalmente dos políticas: ● Una estrategia de desarrollo económico, social, cultural y ambiental, expresada mediante un conjunto de actividades a localizar y diseñar a partir de: ‐ Su capacidad endógena de desarrollo. ‐ El papel que le corresponde en relación con otras regiones de su mismo rango, de acuerdo con criterios de equilibrio, funcionalidad y complementariedad. ‐ Las directrices emanadas de niveles de decisión superiores. ‐ Las acciones previstas en niveles de decisión inferiores. ● La distribución ordenada de dichas actividades en el espacio según un triple principio: ‐ Adaptación a la capacidad de acogida del medio físico. ‐ Optimización de las interacciones entre las actividades a localizar. ‐ Uso múltiple del territorio.