Principios Constitucionales del Orden Público Económico en Chile

Orden Público Económico: Principios, Fuentes y Regulación

Fuentes Normativas del Orden Público Económico (OPE)

El OPE no tiene una única fuente constitucional, sino que se nutre de principios provenientes de diversas fuentes del Derecho. Sin perjuicio de esto, sus fuentes principales son:

1. La Constitución Política de la República (CPR):
   • Define el sistema económico vigente y la forma de asignación de recursos.
   • Establece la relación Estado-individuo en la actividad económica y sus bases fundamentales.
   • Consagra las garantías individuales básicas en materia económica.
2. Leyes Orgánicas Constitucionales (LOC).
3. Leyes Simples.
4. Decretos y Reglamentos del Presidente de la República (según algunos autores y jurisprudencia, aunque su valor como fuente real del OPE es discutible, ya que no emanan de un proceso directamente democrático).

Decretos y reglamentos: Son actos jurídicos unilaterales que no resultan de un proceso directamente democrático. El contenido de estas normas no puede tener el mismo valor que las leyes, por lo que se puede cuestionar que sean una fuente real del OPE; más bien, son una fuente aparente.

El Principio Fundamental del OPE: La Libertad Económica

El artículo 1° de la CPR sirve de fundamento para el desarrollo de los principios del OPE, estableciendo la base de la libertad económica. Este derecho a desarrollar cualquier tipo de actividad económica se encuentra garantizado en otras normas constitucionales:

• Art. 19 N° 11 CPR: Libertad de enseñanza.
• Art. 19 N° 12 CPR: Libertad de crear y mantener medios de comunicación social.
• Art. 19 N° 16 CPR: Libertad de trabajo.
• Art. 19 N° 25 CPR: Libertad para crear y difundir las artes.

La piedra angular de este principio es el Art. 19 N° 21, que garantiza el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público y a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulan.

El principio de libertad económica se puede analizar desde las siguientes perspectivas:

A) El derecho a emprender actividades económicas (núcleo del principio): Iniciar y proseguir actividades.

1. Autonomía de la voluntad: Derecho a realizar la actividad económica de la manera que se estime conveniente.
2. Libertad contractual: Derecho a suscribir y celebrar contratos para desarrollar actividades económicas.

Este principio se plasma en:

1. Ley 18.046 (Ley de Sociedades Anónimas): Modificó el procedimiento para la constitución de S.A., eliminando la necesidad de autorización previa del Ministerio de Economía.
2. Código de Comercio: Prima el principio de la autonomía de la voluntad, salvo excepciones que requieren aprobación previa o están prohibidas.
3. Ley 18.575 (Bases Generales de la Administración del Estado): El Art. 3 establece que la administración debe respetar el derecho de las personas a realizar cualquier actividad económica en el marco de la Constitución y las leyes.

B) El derecho a que las actividades económicas solo sean limitadas a través de una ley.

C) El derecho a que las limitaciones a la actividad económica solo tengan como fundamento la moral, el orden público y la seguridad nacional.

Límites a la Libertad Económica

• Límites Intrínsecos: Actividades económicas prohibidas per se (Art. 19 N° 21 CPR). No es necesaria una ley que las declare como tales. Ejemplos:
  • Fraudes económicos (generalmente penados por ley).
  • Conductas monopólicas (prohibidas por la Constitución; la libre competencia es una barrera intrínseca).
• Límites Extrínsecos: Regulación de la actividad económica, que debe ser establecida por ley. La regulación no puede:
  • Afectar la esencia del derecho.
  • Ser específica, sino general.
  • Carecer de fundamento racional y proporcional.

La regulación no debe confundirse con la prohibición; esta última solo cabe en los casos de límites intrínsecos.

Intervención y Regulación de la Actividad Económica

El OPE fija las condiciones y características de la regulación de la actividad económica.

1. Definición de Regulación: Someter a normas la actividad económica, indicando la forma en que debe realizarse, sin que esto implique impedir su realización. La regulación no puede afectar la esencia del derecho.

El análisis de si la regulación afecta la libertad económica debe realizarse caso a caso, estudiando los ingresos y costos que impone.

La regulación debe ser hecha por ley (Art. 19 N° 21 CPR): Principio de reserva legal de la regulación económica.

Reserva legal: Atraviesa distintas garantías constitucionales, pero no se considera un principio independiente, sino una condición para el ejercicio de la regulación.

¿Qué se entiende por «norma legal» para la regulación económica?

• Leyes orgánicas constitucionales.
• Leyes de quórum calificado.
• Leyes simples.
• Decretos con fuerza de ley.

Existe discusión sobre si las normas dictadas por el Presidente en virtud de la potestad reglamentaria pueden regular la actividad económica.

Posiciones:

1. Posición mayoritaria (doctrina): Una norma reglamentaria no puede regular la actividad económica. Fundamentos:
   • Art. 19 N° 21 habla de «norma legal», no reglamentaria.
   • Art. 32 N° 6: El Presidente ejerce la potestad reglamentaria en materias que no son de dominio legal.
   • Aceptar la regulación presidencial implicaría aceptar la de órganos inferiores (municipalidades).
   • La expresión «norma legal» en el N° 21 se usó para incluir los decretos con fuerza de ley.
2. Otra posición (doctrina y jurisprudencia): Sí se puede regular mediante potestad reglamentaria. La Corte Suprema ha señalado que «normas legales» debe interpretarse ampliamente, incluyendo normas de la administración del Estado. Se distinguen:
   • Normas reglamentarias de alcance particular.
   • Normas reglamentarias de alcance general (reglamentos), que sí podrían regular la actividad económica.

Recurso de Amparo Económico

Creado a propósito del principio de libertad económica (Ley 18.971), aunque protege otros derechos. Permite a cualquier persona denunciar infracciones al Art. 19 N° 21.

Características:

1. Puede ser interpuesto por cualquier persona, incluso sin ser el afectado directo.
2. Plazo de 6 meses desde la infracción.
3. Procede solo contra acciones (no omisiones, según jurisprudencia, a diferencia del recurso de protección).
4. Tribunal competente: Corte de Apelaciones del territorio donde ocurrieron los hechos.
5. Procedimiento similar al recurso de protección, salvo:
   • Plazo para apelar: 5 días.
   • Si no hay apelación, procede la consulta (revisión de oficio por el tribunal superior).
6. Principio inquisitivo: El tribunal debe investigar desde la presentación del recurso.
7. Si se rechaza el recurso y se establece que la denuncia carece de base, el recurrente es responsable de los perjuicios causados.

Evolución del Recurso de Amparo Económico:

1. Inicialmente, los tribunales se referían a la subsidiaridad del Estado (inciso 2° del Art. 19 N° 21).
2. Luego, ampliaron la interpretación para incluir el inciso 1° (desarrollar cualquier actividad económica).
3. Posteriormente, se limitó su efecto a lo declarativo, sin posibilidad de adoptar medidas restitutorias.
4. Se argumentó que la Ley 18.971 no facultaba a los tribunales para adoptar medidas específicas (a diferencia del recurso de protección).

En la práctica, se interponen conjuntamente el recurso de amparo económico y el de protección, o solo el de protección, para cautelar las garantías del Art. 19, incluyendo el N° 21.

Problemas Vinculados con la Regulación

1) Regulación Municipal:

• Las municipalidades (Art. 118 CPR) son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio. No están bajo la potestad del Presidente.
• La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades les permite dictar resoluciones obligatorias de carácter general (ordenanzas municipales), que a veces limitan la actividad económica (ej., horarios de botillerías, construcciones).

¿Pueden las ordenanzas municipales regular la actividad económica?

• No, la regulación debe ser a través de una norma legal, lo que no es una ordenanza.
• Sin embargo, los tribunales a veces aceptan la regulación municipal en ciertas materias (comercio callejero, construcciones).
• La jurisprudencia está dividida.

2) Regulación de Monopolios y Defensa de la Libre Competencia:

• La Ley 19.911 creó el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), que conoce casos de abuso de posición dominante y conflictos de libre competencia.
• El TDLC puede dictar instrucciones de carácter general para diversos mercados (ej., mercado aéreo, mercado de la leche).

¿Se puede regular la actividad económica a través del TDLC?

• Los tribunales responden que sí, basándose en la Ley 19.911.

Jurisprudencia Relevante (Corte Suprema y Tribunal Constitucional)

Sentencias del Tribunal Constitucional:

• Principio de reserva legal de la regulación económica: Jurisprudencia no uniforme.
• Año 1992 (Publicidad caminera): Se declaró inconstitucional un decreto supremo que prohibía carteles en caminos públicos por no ser ley. Esta línea se mantuvo hasta 2003.
• Caso Catalíticos (2003): Se rechazó un recurso de inconstitucionalidad contra un decreto supremo que establecía restricción vehicular, confirmando la constitucionalidad del decreto.
• Caso Impacto Vial (2003): Se presentó un recurso contra un decreto supremo que exigía estudios de impacto vial para proyectos inmobiliarios. Se argumentó que el decreto era inconstitucional por imponer un gravamen sin ley que lo autorizara.

Sentencias de la Corte Suprema y Cortes de Apelaciones (recursos de amparo económico y protección):

1. Retención indebida de dinero por un banco estatal vulnera la libertad económica.
2. Prohibición municipal de un proyecto inmobiliario es contraria a la libertad económica.
3. Negativa injustificada de otorgar patente a un establecimiento comercial atenta contra la libertad económica.
4. No resolver una solicitud de aprovechamiento de agua atenta contra la libertad económica.

Principio de Subsidiaridad

Los asuntos deben ser resueltos por las instancias más cercanas a la autoridad. La competencia corresponde a la autoridad más próxima. No debe confundirse con el principio del orden público económico.

En materia económica, el Estado interviene solo cuando los particulares no pueden hacerlo, por ejemplo, en bienes públicos donde no hay mercado o en bienes no exclusivos.

El principio de subsidiaridad no tiene una relación directa con la asignación de recursos, pero es un supuesto del principio de libertad económica. Impide que el Estado limite el derecho de los particulares a realizar actividades económicas.

Fundamento: Art. 19 N° 21 inciso 2° CPR: El Estado y sus organismos pueden desarrollar actividades empresariales o participar en ellas solo si una ley de quórum calificado lo autoriza, y están sometidos a la legislación común.

Dimensiones del Principio de Subsidiaridad:

1. Garantía: El Estado solo puede actuar en actividades económicas si una ley lo autoriza. Antecedente: Gobierno de Allende, donde el Estado se arrogó el derecho a realizar actividades económicas.
2. «El Estado y sus organismos»: Todos los entes de la administración del Estado (Art. 1 inciso 2° Ley 18.575: ministerios, intendencias, gobernaciones, servicios públicos descentralizados, municipalidades, Banco Central, FFAA, empresas públicas).
3. «Actividad empresarial»: Especie dentro del género «actividad económica». Tiene como fin el lucro.
4. «Desarrollar o participar»: «Desarrollar» implica un rol protagónico del Estado; «participar» implica un rol menor.
5. La ley que autoriza al Estado debe ser de quórum calificado (mayoría absoluta de diputados y senadores en ejercicio). Ejemplo: Privatización (el TC señaló que bastaba una ley simple).
6. La ley debe ser específica, señalando el giro de la actividad empresarial autorizada. La especialidad del giro impide que el Estado se exceda. Jurisprudencia vacilante.
7. El Estado, una vez autorizado, debe sujetarse a la legislación común, salvo que una ley de quórum calificado disponga lo contrario. «Legislación común» incluye normas reglamentarias.
8. La ley de quórum calificado debe justificar por qué no se aplica la normativa común.

Principio de la Propiedad Privada

Indisolublemente ligado a los principios de libertad económica y subsidiaridad. Es una condición para su realización. Tiene relación con la economía de mercado, pero no es exclusivo de ella (existía en economías planificadas).

Fundamento filosófico: Principio de las autonomías sociales (la Constitución reconoce la autonomía y libertad de las personas y grupos intermedios).

Rol fundamental para el correcto funcionamiento del mercado.

Fundamento constitucional: Art. 19 N° 23, 24 y 25 CPR.

Art. 19 N° 24 CPR: Garantiza el derecho de propiedad sobre toda clase de bienes (corporales e incorporales). Dos dimensiones:

1. Régimen de apropiabilidad (N° 23).
2. Derechos y garantías asociados a la propiedad ya adquirida (N° 24 y 25).

Régimen de apropiabilidad (N° 23): Garantiza la libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes, excepto los comunes a todos los hombres o los que deban pertenecer a la nación toda. Régimen de libre acceso a la propiedad privada. Es considerada la dimensión más importante por su relación con la libertad económica.

Jurídicamente, es una garantía funcional al derecho de propiedad. Excepciones:

1. Bienes comunes a todos los hombres (mar, aire).
2. Bienes nacionales de uso público (calles, parques).
3. Bienes cuyo dominio se reserva al Estado (minas).

Resguardo adicional: Reserva legal de las restricciones (N° 23). Solo se pueden imponer limitaciones a la adquisición de dominio si:

1. El interés nacional lo justifica (recursos escasos, libre circulación, libre competencia).
2. La limitación está consignada en una ley de quórum calificado.

Derechos y garantías asociados a la propiedad adquirida (N° 24): Contenido del derecho de propiedad. La Constitución asegura el derecho de propiedad sobre toda clase de bienes (corporales e incorporales). Reconoce poderes sobre el objeto de dominio. El concepto de propiedad deriva de la Constitución, no del Código Civil. Distinción (jurisprudencia alemana):

• Faz institucional.
• Faz individual (derecho subjetivo de propiedad del Código Civil).

Importancia de la faz institucional: Principio que informa el sistema económico.

Definición de propiedad: Potestad social y jurídicamente reconocida que otorga a una persona el más amplio conjunto de poderes sobre una cosa (uso, goce y disposición).

Características de la propiedad:

1. Generalidad (comprende todos los poderes).
2. Exclusividad (derecho de exclusión).
3. Perpetuidad (no se extingue por el tiempo).
4. Inviolabilidad (mecanismos de protección).

Contenido y Atributos del Derecho de Propiedad:

1. La suma de poderes o atributos es la esencia del derecho, protegida por la Constitución.
2. Garantía de inviolabilidad se aplica al objeto y a los atributos esenciales.
3. Regímenes de excepción constitucional: Son indemnizables las limitaciones al dominio que priven de atributos esenciales.

Art. 19 N° 24 CPR: Evolución histórica. Originalmente (Constitución de Portales), solo se garantizaba la propiedad de bienes corporales. La Constitución de 1925 se modificó para incluir los bienes incorporales.

El Código Civil define cosas corporales e incorporales. La Constitución habla de «bienes» (cosas apropiables).

Protección de Bienes Incorporales: «Propietarización» de los derechos. A través del recurso de protección, se ha extendido el concepto de cosa incorporal. Los tribunales han preferido proteger el derecho de propiedad sobre un derecho que el derecho mismo. Ejemplos:

• Propiedad sobre el derecho a usar un inmueble arrendado.
• Derecho a ser reincorporado como alumno (rechazado).
• Propiedad sobre el prestigio profesional.
• Propiedad sobre la identificación de un recorrido de taxi.
• Propiedad sobre la calidad de estudiante («caso Peregrino»).

Límites a las Facultades del Derecho de Propiedad: Función social de la propiedad (inciso 2° del N° 24). Solo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usarla, gozarla y disponer de ella, y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social.

La función social es la causa de las limitaciones y obligaciones. Forma parte del concepto mismo de propiedad (faz institucional). El derecho de propiedad se subordina al bien común y al perfeccionamiento del sistema económico.

Principio de No Discriminación Arbitraria en Materia Económica

Art. 19 N° 22 CPR: La Constitución garantiza la no discriminación arbitraria por parte del Estado y sus organismos en materia económica.

Art. 19 N° 2 CPR: Garantiza la igualdad ante la ley. El Estado no puede discriminar arbitrariamente.

Razón histórica: Trato desigualitario del Estado a sectores económicos (gravámenes o beneficios).

Dimensiones:

1. El Estado y sus organismos no pueden dar un trato discriminatorio en materia económica. La discriminación es permitida, no así la arbitraria.

Arbitrariedad (RAE): Acto contrario a la justicia, la razón o las leyes, dictado solo por la voluntad o el capricho.

Elementos Característicos de la No Arbitrariedad (respuestas):

1. No tratar igual a los iguales y distinto a los desiguales (vacío de contenido).
2. Fernandois: Las diferenciaciones deben ser válidas a la luz de la ética elemental.

Racionabilidad: La discriminación debe ser razonable y proporcional al criterio utilizado.

Requisitos para la No Arbitrariedad:

1. Las situaciones para agrupar a los iguales deben basarse en criterios razonables y éticos.
2. Trato igualitario a todos los que se encuentren dentro de la categoría.
3. Proporcionalidad entre las medidas adoptadas y el factor discriminante.

Aplicable al Estado y sus organismos (Art. 1 inciso 2° Ley 18.575).

Casos Prácticos:

• Decisiones no fundamentadas del Estado son arbitrarias (Art. 41 Ley sobre Procedimiento Administrativo).
• Infracción a la ley se iguala a discriminación arbitraria.
• Vulneración intrínseca.
• Agrupar personas bajo condiciones genéricas se considera discriminación arbitraria.
• Solo por ley se pueden autorizar beneficios o gravámenes a un sector, actividad o zona geográfica. No pueden ser arbitrarios.

Condiciones para Establecer Beneficios o Gravámenes:

• Por ley (basta ley simple).
• No arbitrarios.
• Generales (grupos amplios, no individuos).
• Incluidos en la ley de presupuesto.