Principios Constitucionales del Sistema Financiero Español
El artículo 31 de la Constitución Española (CE) condensa los principios materiales sobre el reparto de la carga tributaria y la norma básica sobre la producción normativa en materia tributaria.
Principios Materiales sobre el Reparto de la Carga Tributaria
1. Principio de Capacidad Económica
El principio de capacidad económica es la regla básica en el reparto de la carga tributaria. Cumple tres funciones esenciales en nuestro ordenamiento constitucional tributario:
- Es el fundamento de la tributación.
- Constituye un límite para el legislador en el desarrollo de su poder tributario.
- Sirve como programa para el legislador en cuanto al uso de ese poder.
El artículo 31 CE sirve de fundamento al deber de contribuir, ya que se interpreta como una exigencia lógica que obliga a buscar la riqueza donde esta se encuentra. El principio de capacidad económica funciona como un límite negativo para el legislador en la configuración de los tributos. El legislador no puede establecer tributos sin tomar como presupuestos circunstancias que sean reveladoras de capacidad económica y debe modular la carga tributaria de cada contribuyente en función de la intensidad manifestada por dicho índice.
2. Principio de Igualdad
El conjunto de criterios que afectan al reparto de la carga tributaria está íntimamente ligado al valor de la igualdad en todas sus acepciones. Este principio se opone a la discriminación en el tratamiento de situaciones que pueden considerarse iguales. Sin embargo, esto no impide que la ley establezca un trato desigual que se funde en criterios objetivos y suficientemente razonables. El principio de igualdad se desgrana en una serie de máximas específicas:
- Los términos de comparación deben ser homogéneos para emitir un juicio de igualdad.
- No toda discriminación o desigualdad de trato es contraria a la Constitución, solo aquella carente de justificación objetiva y razonable.
- La desigualdad de trato, para ser admisible, no solo debe perseguir un fin legítimo y razonable, sino que debe mantenerse dentro de los límites de la proporcionalidad, evitando resultados especialmente gravosos.
Estas consideraciones son válidas tanto para la igualdad del artículo 14 como para la del artículo 31 CE. Sin embargo, existe un elemento distintivo: la violación del artículo 14 puede ser recurrida directamente mediante un recurso de amparo, mientras que la del artículo 31 no es susceptible de amparo y solo puede ser planteada ante el Tribunal Constitucional mediante cuestión de constitucionalidad. El artículo 14 trata de la garantía de la igualdad ante la ley y prohíbe la discriminación en razón de criterios subjetivos o relacionados con la condición de la persona. La igualdad tratada en el artículo 31 es la igualdad en la ley y se relaciona con la prohibición de discriminación o desigualdad de trato en el reparto de la carga tributaria sobre la base de criterios objetivos.
3. Principio de Generalidad
Este principio está conectado con el de igualdad, en el sentido de prohibición de las discriminaciones o privilegios en materia fiscal. En la Constitución, identificamos este principio con la redacción del artículo 31, que establece que “todos contribuirán…”. Este principio tiene un doble significado:
- El deber de contribuir no se reduce solo a los nacionales.
- Establece el criterio de generalidad de la imposición o de ausencia de privilegios en la distribución de la carga fiscal, que afecta a todos los que tengan capacidad económica.
La vigencia del principio de generalidad no significa que no puedan existir exenciones o beneficios fiscales. Lo que no es admisible es el establecimiento de exenciones intuitu personae.
4. Principio de Progresividad
Se entiende por progresividad aquella característica de un sistema tributario según la cual, a medida que aumenta la riqueza de cada sujeto, aumenta la contribución en proporción superior al incremento de riqueza. La progresividad no afecta a cada figura tributaria, sino al conjunto del sistema, lo cual exige que los impuestos de carácter progresivo tengan un peso suficientemente importante y que su progresividad no se reduzca a la letra de la ley, sino que sea efectiva en la práctica.
5. Principio de No Confiscatoriedad
El artículo 31.1 CE afirma que el sistema tributario no tendrá en ningún caso alcance confiscatorio. Tras unos principios de marcada orientación redistributiva, se introduce esta coletilla como una especie de concesión frente a posibles abusos en la progresividad del sistema. Si una ley configurase un tributo de tal manera que llegase a producir un efecto confiscatorio o de anulación del derecho de propiedad, el precepto sería tachado de inconstitucional.
Principio que Regula la Producción Normativa en Materia Tributaria
Principio de Legalidad Tributaria
La primera regla reguladora de la producción normativa en materia tributaria es el principio de legalidad tributaria. Según este principio, es necesaria una ley formal para el establecimiento de tributos. Se encuentra establecido en el artículo 31.3 CE, que requiere que las prestaciones personales y patrimoniales sean establecidas con arreglo a la ley. Su fundamento se ha identificado con la exigencia de autoimposición o consentimiento del impuesto a través de la representación de los contribuyentes. Este principio debe ser visto como una institución al servicio de un interés colectivo: asegurar la democracia en el procedimiento de imposición de las vías de reparto de la carga tributaria. También se puede hablar de una garantía de igualdad o tratamiento uniforme para los ciudadanos y de seguridad jurídica o certeza del Derecho, que exige que el contribuyente pueda conocer con suficiente precisión el alcance de sus obligaciones fiscales.
En relación con la determinación del ámbito del principio de legalidad tributaria, hay que responder a dos cuestiones:
- ¿Qué prestaciones se encuentran amparadas por el principio de legalidad?
- ¿Qué elementos de la prestación deben ser regulados de acuerdo con dicho principio?
Quedan dentro del principio de legalidad las prestaciones patrimoniales públicas establecidas, es decir, impuestas de manera unilateral sin concurso de la voluntad del obligado. Este principio solo cubre los elementos esenciales de la prestación, como la identificación, cuantificación, hecho imponible, sujetos pasivos y cuota, base o tipo de la prestación. No quedan comprendidos dentro de la garantía del principio de legalidad tributaria aquellos aspectos de la regulación relativos a elementos accidentales propios de la ejecución de la ley.
En cuanto al alcance del principio de legalidad, la doctrina distingue entre reserva absoluta y meramente relativa. En la reserva absoluta, la ley debe llevar a cabo de manera acabada la completa regulación de la materia a ella reservada, sin dejar espacio para la integración de su disciplina por una fuente distinta. En cambio, en la reserva relativa, la ley puede limitarse a establecer los principios y criterios dentro de los cuales la concreta disciplina de la materia reservada podrá posteriormente ser establecida, en todo o en parte, por una fuente secundaria. En el caso de la reserva del artículo 31.3 CE, se trata de una reserva relativa. El fundamento para esta conclusión se encuentra en la propia letra del precepto, que habla de establecimiento con arreglo a la Ley y no por ley. Además, las razones que hemos estudiado como fundamento del principio de legalidad tributaria son suficientemente respetadas con el esquema propio de la reserva relativa.
Dentro de este esquema, hay que destacar dos puntos fundamentales:
- Cuando la ley contempla que su normativa sea completada por una fuente secundaria, debe prever con suficiente determinación los límites dentro de los cuales ha de moverse dicha fuente.
- El recurso al esquema de la reserva relativa debe obedecer a justificaciones racionales.
Principios de Legalidad y Capacidad Económica en Relación con las Tasas
Las tasas se encuentran sometidas al principio de legalidad. La Ley de Tasas y Precios Públicos dispone que la creación y determinación de los elementos esenciales deberá realizarse con arreglo a la Ley. Sin embargo, la fijación de la cuantía se remite al Gobierno, que debe respetar el límite de que el importe de la tasa no podrá exceder en su conjunto del coste real del servicio. Este tipo de proceder encaja dentro de las exigencias del principio de legalidad, entendido como reserva relativa. La remisión de la fijación concreta de la cuantía a un Decreto puede admitirse en las tasas, dada la índole de su presupuesto de hecho, que implícitamente contiene el límite de la cuantía de la prestación, con lo que la obra del Decreto se circunscribe a un ejercicio de la llamada discrecionalidad técnica.