Principios de la Potestad Sancionadora en la Administración Pública
a) Principio de Legalidad
La potestad sancionadora de las Administraciones públicas solo se podrá ejercer cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley.
Este principio comprende una doble garantía: la necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y las sanciones correspondientes (principio de tipicidad); y la reserva de ley en materia sancionadora, a la que aquí nos referiremos.
No existe una jurisprudencia uniforme, aunque parece entenderse que la materia procedimental no está reservada a Ley. Y es cuestionable si temas como la prescripción pueden considerarse también incluidos en lo procedimental, o si son más bien aspectos sustantivos cubiertos por la reserva de ley.
Conviene destacar que la reserva de ley no es aplicable, conforme a la jurisprudencia constitucional, a la tipificación de infracciones y sanciones por normas reglamentarias preconstitucionales, pues dicha exigencia no tiene carácter retroactivo.
En el ámbito de la potestad sancionadora administrativa se admite una cierta colaboración reglamentaria en la tipificación de las infracciones y sanciones. El alcance de la reserva legal no puede ser tan estricto en relación con las infracciones y sanciones administrativas como en referencia a los tipos y sanciones penales. Lo que la jurisprudencia constitucional prohíbe es la existencia de Reglamentos independientes o no claramente subordinados a la ley.
Lo que se admite en la tipificación de las infracciones y sanciones es la colaboración ocasional del reglamento de desarrollo o ejecutivo; siempre que se limite a establecer ciertas especificaciones de las infracciones o la graduación de las sanciones aplicables que sean un «mero complemento indispensable» (o un «mero desarrollo subordinado a la ley»).
La colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora solo resulta constitucionalmente lícita cuando en la Ley queden determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer.
Esta manifestación de la colaboración del Reglamento en el ámbito de la potestad sancionadora tiene especial importancia en el ámbito local, ya que las Entidades locales solo pueden expresar su voluntad normativa en disposiciones administrativas de carácter general. El Tribunal Constitucional lleva a flexibilizar las consecuencias de la reserva de ley, pero no a excluirla. Los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas, de acuerdo con la clasificación de infracciones que hace la propia LBRL entre infracciones muy graves, graves y leves, sancionables, salvo previsión legal distinta, hasta 3.000, 1.500 y 750 euros, respectivamente.
b) Principio de Tipicidad
El principio de tipicidad no es sino una derivación del principio de legalidad –en su dimensión de predeterminación normativa. Este principio impone la existencia de preceptos jurídicos que permitan predecir, con suficiente grado de certeza, aquellas conductas que llevan aparejadas la responsabilidad del administrado y su eventual sanción.
Este principio se encuentra estrechamente vinculado al principio de seguridad jurídica y su concreción reclama las siguientes exigencias a la ley:
- a) Que incluya todos los elementos del tipo, así como las causas de exclusión de la responsabilidad.
- b) Que la ley determine las sanciones.
- c) La necesidad de la definición de los ilícitos y de las sanciones y la necesaria correspondencia entre aquellos y estas.
El Tribunal Constitucional ha reconocido la posibilidad de utilizar conceptos jurídicos indeterminados en la tipificación de las infracciones, tales como: «paz pública», «orden público» o «probidad». Pero esta admisión no es ilimitada. Para ser válida, la concreción de dichos conceptos jurídicos indeterminados ha de ser «razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia”.
Los tipos denominados “en blanco” son admitidos, pues la reserva de ley formal se exige de la norma sancionadora y no de aquella a la que se remite.
Las sanciones estarán delimitadas por la Ley, aunque la ley otorgue a la Administración un margen de apreciación para graduar la sanción conforme a las circunstancias. Sí se prohíbe que este sea tan amplio que se transforme en una decisión prácticamente libre.
Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica. Al igual que ocurre en el Derecho penal, el principio de tipicidad lo prohíbe, por razones de seguridad jurídica. El problema radica a veces en deslindar la aplicación analógica prohibida y la mera interpretación de preceptos que describen tipos de infracciones en términos amplios o generales.
c) Principio de Irretroactividad de las Normas Sancionadoras Desfavorables y de Retroactividad de las Favorables
Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.
Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor. Retroactividad de las normas sancionadoras más favorables que aquellas vigentes hasta la fecha respecto de infracciones cometidas antes de dicha entrada en vigor. Conviene aclarar que la retroactividad favorable no permite revisar actos firmes.
Ambos principios son de aplicación no solo a la tipificación de infracciones y sanciones, sino también a otros elementos, como la prescripción o las circunstancias modificativas de la responsabilidad.
d) Principio de Responsabilidad
Suscita diversas cuestiones, relacionadas con la exigencia o no de culpa; con la determinación de los sujetos responsables; y con las circunstancias modificativas de la responsabilidad.
Se entendió en tiempos que la responsabilidad en el ámbito de las sanciones administrativas era de naturaleza «objetiva», que su materialización no precisaba dolo, culpa o negligencia, como sí se exige en el Derecho penal. Se justificaba en la naturaleza de las conductas constitutivas de infracción administrativa y en la dificultad práctica de probar la culpabilidad en muchos casos. Esta posición fue progresivamente condenada por la jurisprudencia a partir de los años sesenta, y de este modo el Tribunal Supremo vino exigiendo una “subjetivización culposa”, exigencia que fue posteriormente refrendada por el Tribunal Constitucional.
Actualmente solo podrán ser sancionadas las personas físicas o jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia«.
El precepto parece prescindir de la culpa, y, de ser así, entraría en contradicción con la jurisprudencia antes vista, por lo que los autores y la jurisprudencia han llevado a cabo una interpretación “correctora”, conforme a la cual la exigencia de culpabilidad en el ilícito administrativo es más flexible que en el Derecho penal. Hay, sin embargo, causas que exculpan de responsabilidad a los presuntos infractores. Entre ellas, y además de la fuerza mayor y el caso fortuito, se encuentra por un lado la confianza legítima derivada de una actuación de la Administración que permita generar en el sujeto la convicción de estar actuando lícitamente; por otro lado, el error de hecho invencible; finalmente, la actuación basada en una interpretación razonable, aunque errónea, de la norma que resulta infringida; siempre teniendo en cuenta el principio de buena fe. En todo caso, se trata de una presunción iuris tantum de culpa, que compete en su caso al responsable combatir alegando y acreditando cualquiera de las circunstancias antes mencionadas.
A la potestad sancionadora de la Administración le es de aplicación el principio de la presunción de inocencia, y la carga de probar los hechos constitutivos de infracción corresponde ineludiblemente a la Administración actuante, sin que sea exigible al inculpado una diabólica probatio de los hechos negativos; y que se requiere la existencia de un acervo probatorio suficiente.
En cuanto a los sujetos responsables, pueden ser tanto personas físicas como jurídicas. Es procedente imponer sanciones a las personas jurídicas como consecuencia de la actuación de sus empleados o de personas físicas respecto de las que ejercían control o vigilancia, señalando que esta especial manifestación subjetiva del principio de culpabilidad no impide que nuestro Derecho Administrativo admita la responsabilidad directa de las personas jurídicas, reconociéndole pues, capacidad infractora.
En el caso de la existencia de una pluralidad de personas responsables, la extensión de responsabilidad a otros partícipes, con carácter solidario, solo puede admitirse excepcionalmente y sobre la base de una culpabilidad demostrada. Por su parte, la responsabilidad derivada del deber de prevenir lo que hagan otros queda excluida si el obligado ha observado una conducta diligente y la infracción se comete por el otro desconociendo las órdenes o instrucciones de aquel.
Algunas normas sectoriales establecen, por el contrario, una regla de individualización de las sanciones (p. ej., al promotor y al director técnico de una obra), y reglas específicas sobre la autoría según los diferentes tipos de infracciones que contemplan.
Finalmente, cabe señalar que no existe una regulación general de las circunstancias modificativas de la responsabilidad. La jurisprudencia tiende a aplicar algunas reglas extraídas del Derecho penal, como el error invencible, el estado de necesidad o la obediencia debida, pero no la minoría de edad penal, dado que los menores también tienen capacidad de obrar en el Derecho administrativo, a salvo todo ello de la responsabilidad subsidiaria de quienes tienen el deber legal de ejercer la patria potestad o la tutela.
e) Principio de Proporcionalidad
La proporcionalidad supone la exigencia de una relación de correspondencia entre la infracción y la sanción, de forma que esta no incurra en medidas innecesarias o excesivas.
Las sanciones administrativas en ningún caso podrán implicar privación de libertad.
El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.
Las Administraciones Públicas deberán guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios:
- La existencia de intencionalidad o reiteración.
- La naturaleza de los perjuicios causados.
- La reincidencia.
Este principio debe ser observado por el legislador en el momento de regular el cuadro de infracciones y sanciones, tanto para clasificar aquellas según su gravedad, como para determinar la sanción que corresponde a cada tipo y clase de infracciones. Y debe ser también respetado por la Administración a la hora de aplicar la norma sancionadora, graduando su alcance dentro de los márgenes que habitualmente prevén las leyes y, en su caso, para determinar el tipo sancionador cuando la conducta ilícita pueda ser incluida en varios de ellos en función de su gravedad. Además, tienen la obligación de exponer las razones por las que se adopta una sanción concreta entre el abanico de sanciones o la horquilla de cuantías establecidas.
f) Principio Non Bis In Idem
La legislación sobre sanciones administrativas es aún bastante imperfecta, y con frecuencia una misma conducta está tipificada como ilícita en varios textos legales a la vez, ya sea una ley administrativa y el código Penal, ya sea en varias leyes administrativas o en varios preceptos de algunas de ellas.
En todos estos casos, podría llegarse a la imposición de varias sanciones a un mismo sujeto por una misma conducta o actuación. Sin embargo, este principio prohíbe imponer varias sanciones, de cualquier tipo, cuando exista identidad de sujeto infractor, hecho y fundamento.
Pueden diferenciarse dos casos de posible concurrencia: la de sanción penal y sanción administrativa y la de sanciones administrativas.
En el primer caso, la Administración no puede imponer una sanción cuando los mismos hechos han sido objeto de condena penal, regla que expresa la preeminencia de la sanción penal sobre la administrativa. Si existe una sentencia penal condenatoria previa, y se hubiera incoado ya un procedimiento administrativo sancionador, deberá archivarse. Si no se hubiera incoado aún, no podrá iniciarse. El problema se suscita cuando existe un previo pronunciamiento administrativo, en cuyo caso, la jurisprudencia no es uniforme, habiendo señalado que, o bien la posterior condena penal sería inviable o bien sí lo es, pero en ese caso dejaría sin efecto la sanción administrativa (o la descontaría). o implicaría su revisión o anulación. Para evitarlo, la legislación establece una regla procedimental, según la cual, iniciada una instrucción penal, la Administración no puede proseguir o concluir el expediente sancionador abierto por los mismos hechos e idéntico fundamento contra las mismas personas. Es más, no pocas leyes sectoriales obligan a la propia Administración a pasar el tanto de culpa a dar traslado al Ministerio Fiscal en cuanto aparezcan indicios de delito, imponen la inmediata suspensión del procedimiento sancionador y otras permiten continuar la tramitación, pero prohíben que la resolución sancionadora se dicte hasta que no haya sentencia penal.
Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien. Unos hechos no pueden existir y dejar de existir al mismo tiempo para órganos diferentes del Estado. La Administración no está vinculada, en cambio, por la valoración de esos hechos llevada a cabo por la jurisdicción penal. Y, por otra parte, si la sentencia penal se limita a declarar unos hechos como no probados, nada impide a la Administración verificar las pruebas que permitan probarlos posteriormente.
Hay que puntualizar que no existe prohibición de sancionar en la vía administrativa si ya hay condena en la vía penal cuando la sanción administrativa por los mismos hechos tenga distinto fundamento, lo que ha de entenderse como que los bienes jurídicos protegidos por la norma penal y por la administrativa sean diferentes.
El segundo aspecto es el de la compatibilidad o no de la imposición de diversas sanciones administrativas por unos mismos hechos. Hay que distinguir diversas hipótesis:
El concurso ideal de normas: se da cuando un mismo hecho cae bajo el ámbito de aplicación de varias normas sancionadoras, por ser subsumible en su presupuesto de hecho. En estos casos hay que acudir al principio de especialidad y de competencia.
El concurso real de infracciones: se produce cuando un mismo hecho es constitutivo de varias infracciones. En estos casos, la concurrencia de infracciones puede dar lugar a sanciones independientes solo si son infracciones autónomas entre sí, es decir, cuando la comisión de una no entrañe necesariamente la de la otra, ya que en caso contrario deberá imponerse únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.