Concepto, Naturaleza e Importancia del Procedimiento Administrativo
El procedimiento administrativo es una institución fundamental de la parte general del Derecho Administrativo. Su correcta comprensión requiere distinguir dos tipos de actividad de la Administración Pública:
- Actividad material o real: No dirigida a producir efectos jurídicos directamente.
- Actividad jurídica: Dirigida a generar efectos jurídicos. Toda actividad jurídica de la Administración tiene un procedimiento que determina cómo debe producirse, siendo este el procedimiento administrativo.
El dictado de un acto administrativo es el resultado de un proceso, a veces complejo, compuesto por diversos actos dirigidos a preparar la resolución o acto definitivo. De aquí surge la diferenciación entre:
- Actos de trámite: Componen e integran el procedimiento administrativo.
- Actos definitivos: Suponen la terminación del procedimiento.
El procedimiento administrativo se define como el cauce formal de la serie de actos de trámite dirigidos a la elaboración de un acto definitivo. Las normas que lo regulan establecen cómo debe desarrollarse este proceso desde su inicio hasta la resolución final.
Es importante no confundir el procedimiento administrativo con el expediente administrativo, que se refiere a los documentos en los que se formalizan los actos.
B) Naturaleza e Importancia del Procedimiento Administrativo
La Administración Pública está obligada a adecuar su actividad jurídica, formalizada y unilateral de producción de actos administrativos, a las normas que regulan el procedimiento administrativo.
Los fines más significativos del procedimiento administrativo son:
- Garantía de derechos e intereses legítimos: Especialmente sensibles en la actividad administrativa, el procedimiento garantiza el sometimiento de la Administración Pública a la Ley y al Derecho.
- Eficacia de la actuación administrativa: Mediante la ordenación racional de las actuaciones del órgano administrativo hasta la elaboración del acto administrativo.
La relevancia de estos fines justifica la consideración del procedimiento administrativo como una cuestión de orden público. Este concepto se entiende mejor al distinguir entre normas dispositivas e imperativas:
- Normas dispositivas: Permiten un acuerdo entre las partes en contra de lo establecido.
- Normas imperativas: Son indisponibles para sus destinatarios y se aplican en todo caso, estableciendo cuestiones de orden público.
El Acto Administrativo
El acto administrativo es aquel acto jurídico realizado por la Administración con arreglo al Derecho Administrativo. Supone un acto consciente y exteriorizado que produce efectos jurídicos (declaración de voluntad, multa, examen, etc.).
En la práctica, al realizar negocios jurídicos privados, la Administración dicta actos regulados por el Derecho Administrativo, denominados actos separables. Estos se dan cuando una relación jurídica en la que participa la Administración está regulada en parte por el Derecho Administrativo y en parte por el Derecho Privado. Los actos que conforman la voluntad de la Administración se regulan por el Derecho Público, mientras que la relación jurídico-privada se rige por el Derecho Privado y se somete a sus tribunales.
Clases de Actos Administrativos
- Singulares: Tienen un destinatario determinado (multa, nombramiento de funcionario).
- Plurales: Se dirigen a una pluralidad de destinatarios identificados o identificables (convocatoria de exámenes).
- Generales: Se dirigen a una generalidad de personas indeterminada (convocatoria de oposiciones).
Otra clasificación distingue entre actos expresos, tácitos y presuntos:
- Acto expreso: Clara e inequívoca exteriorización de la voluntad administrativa (oral o escrita).
- Acto tácito: No hay manifestación clara, pero se presume racionalmente la voluntad de la Administración por su conducta.
- Acto presunto: No hay manifestación clara ni se puede interpretar racionalmente la conducta; el significado lo fija expresamente el ordenamiento jurídico.
Los actos pueden ser simples (un solo órgano, individual o colegial) o compuestos (varios órganos).
Según su posibilidad de impugnación, los actos administrativos se clasifican en:
- Actos de trámite: Parte del procedimiento, preparatorios del acto definitivo. No son recurribles, salvo los actos de trámite cualificados (art. 107 de la Ley 30/1992) que deciden sobre el fondo, imposibilitan la continuación del procedimiento o causan indefensión.
- Actos definitivos: Ponen fin al procedimiento y recogen la voluntad de la Administración. Pueden agotar o no la vía administrativa, siendo recurribles en ciertos casos (art. 109 de la Ley 30/1992, cuando no hay superior jerárquico).
Potestades Administrativas
a) La Potestad Reglada
El ordenamiento jurídico prevé todos los aspectos de la actividad administrativa, determinando un supuesto legal completo en sus términos y consecuencias. Quien interactúa con la Administración conoce de antemano la resolución, ya que la Administración no tiene margen de movilidad y se limita a aplicar la norma.
b) Las Potestades Discrecionales
La ley define solo algunas condiciones del ejercicio de la potestad, dejando a la estimación subjetiva de la Administración el resto (cuándo, cómo, en qué sentido). Basta con que algún elemento no esté reglado para que sea una potestad discrecional. La Administración puede decidir entre varias opciones igualmente válidas. Sin embargo, toda potestad discrecional debe estar reglada en los siguientes aspectos:
- Existencia de la potestad.
- Extensión.
- Competencia para actuarla (ente y órgano).
- Fin público que se persigue (la falta de este fin implica desviación de poder).