Necesidad del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora como inexcusable garantía, recogiendo principios propios del derecho penal y estableciendo que ‘en ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento’.
La tramitación del procedimiento sancionador es un procedimiento base; si existen procedimiento específico, se aplicarán prioritariamente. Esta tramitación está precedida por actuaciones previas:
- Hechos que motivan la iniciación del procedimiento, siempre de oficio.
- Identificación de la persona o personas responsables.
- Circunstancias relevantes que concurren en los hechos y personas.
En el acuerdo de iniciación se podrán incluir medidas provisionales para asegurar la eficacia de la resolución. La iniciación incluye:
- La pieza de acusación: Ha de dirigirse a la persona o personas presuntamente responsables y hacer constar los hechos que motivan la incoación del expediente, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder.
Recibido el acuerdo de iniciación, los interesados disponen de un plazo de 15 días para aportar cuantas alegaciones, documentos e informaciones consideren convenientes; y, en su caso, proponer prueba concretando los medios de que puedan valerse.
Recibidas estas alegaciones, el órgano instructor podrá acordar la apertura de un período de prueba. Concluida la prueba, el instructor formula la propuesta de resolución, que es notificada a los interesados. Este puede, en un plazo de 15 días, formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes. Acto seguido, la propuesta de resolución se eleva al órgano competente para resolver el procedimiento, junto con el expediente. Debe existir necesariamente un preceptivo trámite de audiencia al interesado.
Antes de dictar resolución, puede decidir, motivadamente, la realización de las actuaciones complementarias que estime indispensables para resolver el procedimiento.
La resolución habrá de ser motivada y decidir todas las cuestiones planteadas y que se hayan podido derivar.
La resolución ha de ser congruente con el procedimiento tramitado, lo que implica que no se pueden aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción del procedimiento, salvo los que hayan sido acreditados en el trámite último, previo a la resolución, a los solo efectos de realización de las actuaciones complementarias.
Si el órgano competente para resolver considera que la infracción reviste mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se lo notifica al inculpado para que, en los 15 días siguientes, aporte cuantas alegaciones estime convenientes.
Así se asegura el derecho a la defensa incluido en el art. 24CE y que la jurisprudencia ha reiterado que ha de cumplirse en los procedimientos administrativos sancionadores.
La resolución, si pone fin a la vía administrativa, será inmediatamente ejecutiva. Si no le pone fin, no lo será hasta tanto haya recaído la resolución del recurso o haya transcurrido el plazo para interponerlo.
Además, si la conducta sancionada hubiera causado daños o perjuicios a la Administración, la resolución podrá declarar la exigencia al infractor de la reposición de las cosas al estado en que estaban antes de cometerse la infracción, y la indemnización por los daños y perjuicios causados.
En los artículos 23 y 24 del reglamento del procedimiento sancionador se regula, además, un procedimiento simplificado para los casos en que el órgano competente considere que existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve.
Actividad sancionadora
El procedimiento sancionador ya tiene referencia expresa en la Constitución, en concreto en el artículo 25.1 que establece: ‘Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento’.
Asimismo, el artículo 25.3 dispone lo siguiente: ‘La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad’.
También en el artículo 45.3, ámbito de la protección ambiental: ‘En los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado’.
Criterios de graduación de las sanciones
Los criterios de graduación de las sanciones son los siguientes:
1. El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
2. La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
3. La naturaleza de los perjuicios causados.
4. Las reincidencias, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por una resolución firme en vía administrativa.
Si las leyes sectoriales no establecen plazos de prescripción, se aplicará lo siguiente:
INFRACCIONES | SANCIONES |
Muy graves: 3 años | Muy graves: 3 años |
Graves: 2 años | Graves: 2 años |
Leves: 6 meses | Leves: 1 año |
*En cuanto a la concurrencia de sanciones, el principio de non bis in ídem pone en relación derecho penal y administrativo sancionador, ya que ‘no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente’.
*Cabe distinguir entre el plazo máximo para revolver un procedimiento sancionador, que si se incumple hace que las actuaciones se deban archivar y la preinscripción de la acción para sancionar, pues que el procedimiento caduque no significa que no se pueda iniciar otro con el mismo efecto o finalidad, siempre y cuando la acción de prescripción no se haya producido.