Disciplina Urbanística: Aspectos Clave y Licencias
Consideraciones Generales
La indisciplina urbanística ha sido tradicionalmente uno de los grandes problemas de nuestro derecho, principalmente debido a la precariedad de medios y la deficiencia de instrumentos preventivos, represivos y correctores. El legislador puso en manos de la Administración Pública (AP) herramientas limitadas, sumado a la debilidad de las estructuras administrativas y la escasa preparación inicial de sus agentes para cumplir con la complejidad de la ley.
Las Comunidades Autónomas (CCAA) han ido desarrollando su propia normativa de Disciplina Urbanística. En Andalucía, por ejemplo, se rige por el Decreto 60/2010, de 16 de marzo, que aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (RDU). Sin embargo, en lo esencial, estas normativas autonómicas se corresponden con la normativa estatal a la que han sustituido (TR76 y RDU).
Este documento analiza las técnicas diseñadas para:
- La intervención preventiva de los actos de edificación o construcción y uso del suelo, incluido el subsuelo y el vuelo.
- La inspección de la ejecución de los actos sujetos a intervención preventiva.
- La protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento del orden jurídico perturbado.
- La represión de las conductas urbanísticas ilegales.
La Intervención Preventiva: Licencias Urbanísticas
La regla general en nuestro derecho es el sometimiento a licencia de toda actuación que suponga una utilización del suelo distinta a las relacionadas con la explotación de sus recursos naturales. Se trata de una técnica tradicional de control preventivo que corresponde a los municipios, a través de sus ayuntamientos. Así lo reconoce la doctrina del Tribunal Constitucional en la STC 61/1997, de 20 de marzo.
La regulación de esta técnica de intervención forma parte de la competencia urbanística, que es autonómica. Por lo tanto, el Estado está hoy virtualmente desapoderado de títulos que le permitan incidir sustancialmente en el régimen de las licencias urbanísticas. Esto explica las mínimas alusiones a estas en el Texto Refundido de 2015 de la Ley del Suelo.
Para enjuiciar la legalidad de una licencia, se debe acudir a la normativa autonómica y, de forma supletoria, al derecho estatal. La jurisprudencia también ayuda a resolver cuestiones no reguladas o insuficientemente desarrolladas.
El artículo 169.1 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) enumera los actos sujetos a licencia, sin perjuicio de otras autorizaciones o licencias necesarias según la legislación específica. Entre ellos, destacan las obras de construcción de edificaciones e instalaciones de nueva planta.
Existen excepciones a la obligación de obtener licencia, principalmente cuando los actos son promovidos por Entidades de Derecho Público y han sido exceptuados expresamente por la legislación sectorial (artículo 10 RDU Andalucía). Otros supuestos exceptuados son:
- Obras amparadas en planes especiales con ámbito territorial supramunicipal.
- Actos promovidos por administraciones públicas distintas de la municipal (estatal) en casos de excepcional o urgente interés público.
- Actos necesarios para la ejecución de resoluciones administrativas o jurisdiccionales dirigidas al restablecimiento de la legalidad urbanística.
Los actos promovidos por el propio ayuntamiento, aunque estén formalmente exonerados de licencia, deben someterse a un procedimiento de control (artículo 169.4 LOUA).
Objeto del Control Municipal
El control municipal, al aprobar la licencia, verifica la adecuación de la actuación proyectada al ordenamiento urbanístico vigente. Se comprueba que el proyecto técnico sea compatible con el ordenamiento, evitando actuaciones que lo perturben. Esto se contrapone a las técnicas *restauradoras* de la legalidad urbanística, que actúan *a posteriori* para reponer la realidad física a su estado anterior (artículo 6 RDU Andalucía).
La licencia de construcción es un acto declarativo de derechos. Aunque el interesado no pueda comenzar las obras antes de obtenerla (salvo en casos de declaración responsable o comunicación previa), el derecho al aprovechamiento urbanístico es preexistente. La licencia constata este derecho y verifica que el proyecto se ajusta a él.
La licencia también actúa como un acto de remoción de obstáculos, permitiendo la materialización del aprovechamiento preexistente.
El artículo 6 del RDU de Andalucía establece que el objeto de la licencia es comprobar que las actuaciones se adecuan a la ordenación territorial y urbanística vigente.
Alcance del Control: Legalidad Urbanística
El proyecto debe contrastarse exclusivamente con la legalidad urbanística (artículo 172, 4º LOUA). El control municipal no debe verificar otros ordenamientos o circunstancias ajenas, como cuestiones de derecho privado o la necesidad de otros títulos administrativos. El Tribunal Supremo prohíbe considerar cuestiones civiles o de otra índole. El principio fundamental es el contraste exclusivo con el orden urbanístico, incluyendo aspectos como la competencia profesional del técnico autor del proyecto y las condiciones de seguridad.
Carácter Reglado de la Licencia
El otorgamiento de la licencia es un acto reglado. Si el proyecto es compatible con el ordenamiento urbanístico, la licencia debe otorgarse; en caso contrario, debe denegarse.
La denegación debe ser motivada (artículo 172, 6º LOUA), concretando los hechos que impiden la concesión. Una motivación errónea, arbitraria o irrazonable se equipara a la falta de motivación (Tribunal Supremo). Una corporación municipal no puede denegar una solicitud si no concurren las circunstancias que lo justifiquen. Incluso si una solicitud similar fue previamente denegada y anulada por los tribunales, la jurisprudencia permite reiterar la solicitud si se completa o modifica para ajustarse a la normativa.
El artículo 5 del RDU andaluz establece que la licencia es un acto reglado de competencia municipal y que no pueden concederse licencias basadas en planeamientos futuros, ni siquiera condicionadas a su aprobación. Tampoco pueden otorgarse licencias para actos que requieran otras autorizaciones o informes previos hasta que estos sean concedidos (artículo 172, 2ª LOUA: autorizaciones concurrentes: cultura, medio ambiente, hidráulica, defensa, etc.). Las licencias se otorgan dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros. No es necesario acreditar la titularidad de los inmuebles, salvo cuando afecten a bienes del patrimonio de las administraciones públicas.
Efectos del Silencio Administrativo
El artículo 172, 5ª de la LOUA establece que la resolución expresa debe notificarse en un plazo máximo de tres meses. Transcurrido este plazo, se puede entender otorgada la licencia, según la legislación del procedimiento administrativo común. El comienzo de cualquier obra requiere comunicación previa al municipio con al menos 10 días de antelación.
Sin embargo, esta declaración debe matizarse, ya que el silencio administrativo no puede suponer la admisión de una licencia *contra legem*. El artículo 20.2 del RDU de Andalucía establece que no se pueden adquirir por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística.