Las Cortes Generales: Reglamento, Organización y Grupos Parlamentarios
I. Reglamento de las Cámaras: Organización Interna
El Derecho Parlamentario
Concepto de Derecho Parlamentario:
El Derecho Parlamentario es la rama del Derecho Constitucional que se ocupa de las reglas que rigen la organización, composición, poderes y funcionamiento de las asambleas políticas.
Esta definición implica que, si la Constitución es un mecanismo de control del poder, el Derecho Parlamentario garantiza la autonomía funcional del Parlamento, es decir, su autogobierno, siempre y cuando este Derecho sea normativo y no meramente nominal.
Naturaleza Jurídica del Reglamento Parlamentario
2.1 Tesis Formuladas por la Doctrina
Algunos senadores propusieron denominarlo «ley interna», no solo por la prevalencia de la ley en el régimen constitucional, sino también por el carácter legislativo del órgano que lo emite.
Sin embargo, varios autores se opusieron a definir el reglamento parlamentario como ley, argumentando la falta de sanción por parte del Jefe del Estado, la ausencia de promulgación y publicación en el diario oficial, la no intervención de ambas Cámaras en sistemas bicamerales (sino solo de la Cámara afectada) y la no vinculación de terceros ajenos al Parlamento.
En resumen, se han propuesto las siguientes tesis:
- Su naturaleza consuetudinaria.
- Su naturaleza reglamentaria.
- Su naturaleza de ley delegada.
- Su naturaleza de nueva expresión de la autonomía corporativa.
- Su naturaleza de “interna corporis acta” o norma meramente interna que no integra el ordenamiento jurídico del Estado.
- Su naturaleza de ley.
- Su naturaleza de ley constitucional, etc.
2.2 El Reglamento Parlamentario como Parte Integrante del Ordenamiento Jurídico
Todas estas tesis tienen algún fundamento y han tenido, históricamente, cierto grado de realismo. Se trata de una norma con un perfil jurídico complejo, quizás híbrido, o mejor dicho, de carácter cambiante según la evolución de los regímenes políticos, desde el absolutismo al liberalismo y de este a un Estado de Derecho pleno.
Históricamente, se consideró que la independencia del Parlamento frente a las prerrogativas de la Corona solo se garantizaba si este podía definir y regular sus propias prerrogativas, las de sus miembros y su funcionamiento interno.
Así, el principio de auto-normatividad parlamentaria fue un elemento esencial del Estado liberal. Incluso se elevó a rango constitucional, una constitucionalización que solo se interrumpe o altera cuando el régimen liberal es sustituido por uno autoritario.
Esta correspondencia entre el tipo de régimen político y el reconocimiento (o no) del principio de auto-normatividad parlamentaria, observada en el derecho comparado, también se cumple en el Derecho histórico español.
3. Importancia Jurídica y Política del Reglamento Parlamentario
El reglamento parlamentario tiene una importancia crucial en el funcionamiento del sistema político, ya que complementa las normas de la Constitución en materia parlamentaria y de relaciones del Parlamento con otros órganos constitucionales.
Por ejemplo, las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno pueden variar si el reglamento parlamentario atribuye exclusivamente al Legislativo la fijación del orden del día de las sesiones, o si establece que dicha fijación corresponde al Parlamento de acuerdo con el Gobierno. Por ello, es relevante analizar el grado de vigencia actual de la auto-normatividad de las Cámaras y sus limitaciones.
Hoy, los Parlamentos ya no son la representación de la nación como unidad política del pueblo frente al poder regio. Sin embargo, la autonomía normativa de las Cámaras se mantiene, no por inercia o sentimentalismo, sino, como señala Loewenstein, porque el tipo de gobierno de un Estado depende del grado de autonomía interna del que puede gozar efectivamente el Parlamento.
A través del reglamento parlamentario se puede influir en aspectos importantes del proceso político: matizar el equilibrio constitucional, adaptar instituciones que la Constitución a menudo ignora (como los partidos políticos) y otorgar un papel central a figuras que carecen de protagonismo en la Constitución (como los presidentes de las Cámaras).
La adaptación del reglamento, basada en la auto-normatividad de las Cámaras, es una garantía frente a las intromisiones del Ejecutivo. Como señala Burdeau, si a las Cámaras les viniera impuesto el reglamento por el Poder Ejecutivo, el Parlamento perdería su libertad de deliberación.
El Parlamento: Grupos Parlamentarios y Juntas de Portavoces
1. Estado de Partidos y Parlamento Grupal
Se entiende por grupo parlamentario la unión de miembros de la Cámara que pertenecen al mismo partido y actúan con una organización y disciplina estables, evidenciando una estrecha vinculación entre partidos y grupos parlamentarios.
Esta interacción mutua entre partidos y grupos parlamentarios ha pasado por tres fases históricas:
- Predominio de los grupos parlamentarios sobre los partidos (muchos partidos tienen origen parlamentario).
- Dominio del partido sobre el grupo (aparición de los partidos de masas).
- Interrelación entre el grupo parlamentario y los órganos directivos del partido.
Nuestro sistema constitucional actual se sitúa en esta tercera fase, con una simbiosis entre las ejecutivas de los partidos políticos y los órganos de dirección de los grupos parlamentarios.
En los Estados demo-liberales, se produce una especie de «mandato imperativo» de los partidos políticos sobre sus parlamentarios, organizados en grupos, lo que configura un «Parlamento grupal» o «Grupocracia», al margen de las normas constitucionales.
El Parlamento grupal evidencia el peso de los partidos en la vida política y en los parlamentos contemporáneos, resultado de factores como la democratización del sufragio, la división de la sociedad en grupos y el paso de una sociedad individualista a una de grupos.
2. La Institucionalización de los Grupos Parlamentarios
El proceso de institucionalización de los grupos parlamentarios ha ido en paralelo a la evolución de la vida parlamentaria:
Superación del Parlamento Individualizado
Los regímenes individualistas del siglo XIX se basaban en el juego personal de los parlamentarios, muy independientes entre sí. El legislador individual era la base de la función legislativa, con amplios poderes de iniciativa y enmienda, y se reconocían poderes limitados a otros organismos como el Gobierno o los grupos parlamentarios.
Con la institucionalización de la democracia de partidos, los ordenamientos jurídicos han tenido que organizar el aparato estatal sobre los partidos, configurando un Parlamento Grupal. Apenas hay un aspecto de la vida parlamentaria que escape de esa grupalización.
Este proceso ha sido impulsado por los nuevos Reglamentos o estatutos parlamentarios, que potencian la actividad grupal frente a la individualizada.
El grupo parlamentario es la proyección parlamentaria del partido (Di Ciolo), ejerciendo una labor híbrida: parlamentaria y partidista. Introduce pretensiones políticas y partidistas en el ámbito parlamentario, y exigencias institucionales de la dialéctica parlamentaria en el partido.
La Regulación Jurídica de los Grupos Parlamentarios
El proceso de institucionalización jurídica de los grupos parlamentarios ha seguido una línea homogénea en Europa hasta su reconocimiento formal (existencia previa a los partidos, influencia sobre los partidos, etc.).
Francia lo hizo formalmente en el Reglamento de la Cámara en 1914 y en el Senado en 1921. Italia, con el sistema electoral proporcional en 1919 y la modificación del Reglamento de las Cámaras en 1920.
En España, aunque los Reglamentos parlamentarios del período isabelino aludían a «diversas fracciones», la regulación constitucional de los grupos parlamentarios no llegó hasta la II República (art. 62, Diputación permanente de las Cortes, composición proporcional a la fuerza numérica de las distintas fracciones políticas). El Reglamento provisional de las Cortes de 1931 y el definitivo de 1934 los regularon ampliamente, denominándolos minorías o fuerzas parlamentarias.
Las Cortes orgánicas del régimen franquista distinguieron agrupaciones según su procedencia (grupo sindical, del movimiento, etc.).
Tras la Ley para la Reforma Política y las elecciones de 1977, las Cortes establecieron Reglamentos provisionales que regulaban explícitamente los grupos parlamentarios. Los Reglamentos del Congreso y del Senado de 1982 los regulan profusamente en sus títulos II.
3. Constitución, Composición y Extinción de los Grupos
3.1. Constitución
Los miembros de las Cámaras se agrupan según su afiliación política, a veces indirectamente (Constitución italiana) y otras explícitamente (Constitución portuguesa de 1976).
La constitución de un grupo parlamentario está sujeta a condiciones reglamentarias:
- Número determinado de miembros y selección del portavoz.
- Declaración política con objetivos y medios.
- Comunicación al Presidente de la Cámara y publicación en el Boletín Oficial.
- Prohibición de grupos separados para parlamentarios del mismo partido.
- Adopción de una denominación.
- Autonomía de organización interna con estatutos propios.
- El grupo mixto es una excepción, integrando a parlamentarios independientes o de grupos políticos pequeños.
3.2 Composición
La composición numérica de los grupos ha sido un aspecto controvertido. Los grupos mayoritarios suelen preferir un número mínimo alto para limitar el acceso a la formación de grupos parlamentarios.
La composición numérica varía entre Cámaras y depende de factores como el número de miembros y la naturaleza de cada Cámara. Esto explica la diferenciación reglamentaria y la existencia de grupos territoriales en el Senado.
La composición de los grupos tiene una doble dimensión: numérica y su significación en la estructura de la Cámara (número de grupos). Los Estados bipartidistas tienen dos grupos contrapuestos, mientras que los Estados con pluripartidismo tienen más grupos.
3.3 Extinción de los Grupos
El grupo parlamentario se extingue por:
- Reducción del número de componentes por debajo del mínimo durante la legislatura (disolución automática).
- Acuerdo de disolución de sus miembros.
- Finalización de la legislatura o disolución del Parlamento.
4. Funcionamiento y Competencias
4.1 Funcionamiento
El funcionamiento de los grupos parlamentarios se basa en una organización interna con un Presidente y una Mesa. Su actuación sigue una disciplina común, regulada en su propio reglamento (autónomo), que vincula a sus miembros para lograr los fines políticos a través de un comportamiento uniforme.
Su actuación puede desviarse de las directrices de los partidos, ya que estos no tienen instrumentos jurídicos inmediatos para obligar al grupo a seguirlas.
La estrecha vinculación entre grupos parlamentarios y partidos ha generado el debate sobre si los grupos son asociaciones de derecho público (órganos de las Cortes y del Estado) o de derecho privado con funciones públicas (órganos de los partidos).
Se trata de una manifestación del derecho de asociación privada con funciones públicas. Aunque no sean reconocidos jurídicamente como órganos del Estado, vertebran la actividad parlamentaria.
Competencias
La doctrina distingue entre:
- Competencias reconocidas en los ordenamientos jurídicos: Conexión con los órganos de dirección y trabajo de las Cámaras (designación de componentes en Comisiones legislativas, participación en órganos de gobierno y representación, iniciativa legislativa).
- Competencias no reflejadas formalmente en los ordenamientos jurídicos: Vinculadas a las funciones de las Cámaras, desempeñadas por los grupos (coordinación de actividades parlamentarias, representación del partido, apoyo al diputado, filtro de la actividad de los diputados, determinación de intervenciones y propuestas).