Relaciones financieras de las Administraciones Públicas en España

RELACIONES FINANCIERAS ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: OPERACIONES FINANCIERAS CON LA UE. GESTIÓN PRESUPUESTARIA Y TESORERÍA

España debe efectuar aportaciones para financiar el gasto comunitario pero por otro lado recibe transferencias de fondos comunitarios: Fondo Europeo Agrícola de Garantía, Fondos Estructurales y Fondo de Cohesión.

REFLEJO PRESUPUESTARIO DE LOS INGRESOS

En los estados de ingresos del Presupuesto del Estado, se reflejan:

Recursos propios tradicionales comunitarios que recauda el Estado para la CEE, tienen doble incidencia presupuestaria en el presupuesto de ingresos al recaudarse, y en el de gastos al transferirse los fondos a la CEE.
Compensación por la gestión recaudatoria de los recursos propios tradicionales: 25% de los mismos, que se reflejan en el presupuesto
Recurso al IVA: una doble incidencia presupuestaria, en el presupuesto de ingresos al recaudarse, y en el de gastos al transferirse los fondos a la CEE
Transferencias recibidas de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión: se registran en el presupuesto de ingresos
Transferencias del FEOGA-Garantía: se registran directamente en el presupuesto de ingresos del Fondo Español de Garantía Agraria.

FLUJOS DE FONDOS Y GESTIÓN PRESUPUESTARIA

De acuerdo con el principio de compensación de los movimientos de fondos pueden reducirse a los saldos derivados de la compensación de los recíprocos derechos y obligaciones. El importe a recibir por el Estado se descuenta de la correspondiente orden de pago y se aplica al presupuesto de ingresos

OPERACIONES FINANCIERAS CON LAS CCAA

Las operaciones financieras entre el Estado y las CCAA de régimen común pueden agruparse en 3 bloques:

TRANSFERENCIAS DERIVADAS DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN: son flujos procedentes del estado se integran en los presupuestos autonómicos, el principal efecto presupuestario: reducción de los ingresos impositivos del Estado y de las transferencias con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Los principios que resultan de aplicación son el principio de legalidad, el principio de dotación presupuestaria que se distingue entre recursos que proceden de tributos que se gestionan por las CCAA sin incidencia en la gestión de la tesorería ni gestión de los PGE, los que inciden en la tesorería de estado y los que se transfieren por el Estado con cargo a su presupuesto por ser recursos de origen y titularidad estatal y por el principio de concesión de anticipos de tesorería.
TRANSFERENCIAS DE LOS FONDOS DE COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL Y ASIGNACIONES DE NIVELACIÓN: los créditos correspondientes a los fondos de compensación interterritorial figuran en la sección 33 del presupuesto, con cargo a los cuales se transfieren fondos a las Comunidades beneficiadas, Los remanentes que se produzcan en cada ejercicio se incorporan al siguiente.
SUBVENCIONES GESTIONADAS: Reglas: las subvenciones podrán regirse por la normativa estatal o por la normativa autonómica. Condición previa: la distribución de los fondos públicos entre aquellas que tengan competencias sobre la materia a la que afectan.

OPERACIONES FINANCIERAS CON LAS ENTIDADES LOCALES

La cesión de los rendimientos recaudatorios obtenidos por el Estado en el IRPF, IVA e impuestos especiales de fabricación, de acuerdo con los porcentajes establecidos, se transfieren extrapresupuestariamente, sin que estos recursos tengan reflejo en el Presupuesto del Estado.

FONDOS PÚBLICOS Y TESORO PÚBLICO

CONCEPTO DE FONDO PÚBLICO

La conceptuación de los fondos públicos requiere considerar dos aspectos: qué se entiende por caudales, fondos, crédito o efecto y qué añade al concepto así obtenido el adjetivo de públicos. Por caudales puede entenderse cualquier conjunto de bienes o cosas, o bien solo una determinada clase: el dinero o los bienes fácilmente convertibles en dinero. No todos los bienes del Estado son fondos públicos sino solo los elementos patrimoniales que integran los recursos financieros. Y fondos, créditos y efectos pueden considerarse equivalentes al de caudales.

Dentro de los recursos citados no se incluyen los bienes inmuebles ni bienes muebles que no sean de naturaleza financiera.

De todo ello se deduce que cuando el ordenamiento presupuestario se refiere a los fondos públicos lo está haciendo a un conjunto de bienes distinto de los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones Públicas. Según establece la LPA: el patrimonio de las Administraciones Públicas está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual se haya sido atribuidos.

No se entenderán incluidos en el patrimonio de las Administraciones Públicas el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni los recursos que constituyen su tesorería.

Cabe un concepto funcional y otro formal de los caudales públicos. Serían caudales públicos los destinados a satisfacer las necesidades públicas, y en sentido formal lo serían aquellos cuya titularidad correspondiera a determinadas entidades públicas.

Los fondos del Estado son fondos públicos en sentido formal, pero también en sentido material ya que se ordenan al pago de las obligaciones públicas. Las sociedades mercantiles estatales se regirán íntegramente por el ordenamiento jurídico privado salvo en las materias que les sean de aplicación la normativa presupuestaria. La LGP dice que los deberes que derivan de su pertenencia al sector público no excepcionan la regulación mercantil y civil de su patrimonio de los cuales se encuentran sus recursos financieros. El régimen de los caudales de las empresas públicas en forma mercantil es el que rige para cualquier compañía mercantil, sin otras excepciones que su sujeción al control público y al sistema de responsabilidad contable al que están sujetos los gestores públicos.

TESORO PÚBLICO. CONCEPTO Y FUNCIONES

Concepto objetivo de Tesoro Público establecido en el art 90 LGP: Constituyen el Tesoro Público todos los recursos financieros, ya sean valores, créditos o dinero de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, las agencias estatales y el resto de entidades del sector público administrativo estatal. Frente al contenido de la Hacienda Pública, que está constituida por un conjunto de derechos y otro de obligaciones, el Tesoro Público aparece integrado por derechos. El tesoro comprende los recursos de todas las entidades del sector público administrativo, pero no forman parte del mismo los fondos de los restantes entes del sector público.

Las funciones del Tesoro se clasifican en dos grupos: funciones originarias y funciones nuevas. Las funciones iniciales se fueron ampliando con el paso del tiempo, asumiendo otras que se iban alejando de las primitivas: acuñación de moneda metálica, caja de depósitos… Las funciones originarias derivan de la condición de cajero del Estado, las segundas, de las misiones que se le encomiendan en orden a la ejecución de la política monetaria y crediticia. Funciones encomendadas al Tesoro Público:

Pagar las obligaciones del Estado y recaudar sus derechos
Servir al principio de unidad de caja mediante la centralización de todos los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias y no presupuestarias.
Distribuir en el tiempo y en el territorio las disponibilidades dinerarias para la puntual satisfacción de las obligaciones del Estado
Contribuir al buen funcionamiento del sistema financiero nacional
Emitir, contraer y gestionar la Deuda del Estado
Responder de los avales contraídos por el Estado.

Las 3 primeras corresponden a funciones originales y las 3 últimas a las nuevas.

Las operaciones de gestión de tesorería se desarrollan en tres fases o momentos que van a ser el hilo conductor de la exposición: recaudación de los derechos o recursos, administración y custodia de los recursos recaudados y pago o salida de fondos.

OBTENCIÓN DE RECURSOS

Los recursos que llegan al Tesoro tienen fundamentalmente tres orígenes: realización de los derechos de titularidad estatal; fondos recibidos para su posterior entrega a terceros, y endeudamiento público.

a) Realización de los derechos de titularidad estatal: la principal fuente de obtención de ingresos la constituyen los recursos tributarios. Por tanto la actuación de éste comienza con la recepción material de los recursos gestionados por la AEAT. Junto a los ingresos tributarios hay que situar aquellos otros que derivan de la realización de derechos no tributarios de naturaleza pública o privada. En ambos casos estaremos hablando de operaciones presupuestarias por tratarse de recursos imputables al presupuesto de ingresos.

b) Fondos recibidos para entregar a terceros: Este grupo está constituido por los ingresos que obtiene el Tesoro para entregarlos a terceros, bien porque los recauda por cuenta de otros entes o Administraciones públicas, bien porque le son entregados en depósito por sus titulares. Todas estas operaciones revisten carácter de extra presupuestarias o no presupuestarias.

c) Deuda Pública: Los ingresos obtenidos del endeudamiento público también constituyen operaciones presupuestarias. Los objetivos básicos del Tesoro en este aspecto son conseguir no sólo una financiación estable sino barata.

CUSTODIA Y ADMINISTRACIÓN. PRINCIPIO DE UNIDAD DE CAJA

Los fondos recibidos se depositan en las cuentas del Tesoro en el Banco de España o en otras entidades de depósito. El poder de disposición de las expresadas cuentas corresponde a las Tesorerías, las cuales se integran orgánicamente en las Delegaciones de Economía y Hacienda de la Provincia en la Dirección General del Tesoro y Policía Financiera, todas ellas dependen funcionalmente del Centro directivo, Tesorería central. La gestión adecuada de la tesorería supone planificar su adecuada distribución en el espacio y en el tiempo.

Asumidas las competencias de recaudación tributaria por la AEAT, que transfiere a la Tesorería central los fondos que recauda por toda la geografía nacional, y centralizados igualmente los pagos de las obligaciones del Estado, el problema de la distribución espacial de los fondos públicos ha quedado prácticamente eliminado.

Este principio significa que todos los fondos de una organización deben estar bajo una única autoridad. No se trata propiamente de que estén en una sola entidad financiera y en una sola cuenta, ya que el principio se realiza aunque estén distribuidas en diversas entidades o en más de una cuenta; lo importante es que el titular de las cuentas sea el mismo.

El principio de unidad de caja entraña también el que todos los fondos puedan aplicarse a cualquiera de los fines de la organización. Es la manifestación contable del principio presupuestario de no afectación de los recursos.

Por lo que se refiere a la distribución de los fondos en el tiempo, a través de esta actividad lo que se pretende es acompasar ambos procesos, el de obtención de recursos y el de pago, de manera que el vencimiento de las obligaciones no se adelante al de la consecución de las correspondientes disponibilidades.

El pago o salida de fondos. Medios de pago

El ciclo de tesorería se cierra con las salidas de fondos de las cajas públicas en pago de las obligaciones pecuniarias del Estado. Estas obligaciones pueden tener su causa en los bienes, servicios o prestaciones o gastos en general recibidos por la Administración, en cuyo caso tiene carácter presupuestario, o pueden desarrollarse al margen del presupuesto. Los pagos no presupuestarios pueden tener una doble causa:

La entrega a terceros de las cantidades recibidas en depósito o a otras Administraciones de recursos recaudados por cuenta de las mismas. Estas operaciones, al no constituir gasto, desarrollan su vida al margen del Presupuesto.
Satisfacer obligaciones que, aun teniendo naturaleza presupuestaria, su pago se anticipa a la concesión del crédito presupuestario o en que, aun existiendo éste, se invierte el proceso de ejecución del gasto de tal manera que el pago precede a los actos de ordenación del gasto (anticipos de tesorería)

Funciones de garantía. Los avales del Tesoro

Otra función de reciente asunción y que reviste características singulares, es la de responder de los avales contraídos por el Estado.

Los avales del Tesoro son la forma que reviste la garantía del Estado a los créditos contrarios por otras personas (Ejemplo: sociedades mercantiles).

El aval concedido no podrá garantizar más que el pago del principal y de los intereses, salvo que la Ley de Presupuestos o de concesión dispongan expresamente otra cosa.

Operaciones presupuestarias y extra presupuestarias del Tesoro

Se llaman operaciones del Tesoro a todas las de cobro o pago que realiza, así como los movimientos internos de tesorería entre sus Cajas.

Operaciones presupuestarias son aquellas que derivan de la ejecución del Presupuesto y operaciones no presupuestarias aquellas que:

O bien no generan obligación de pagar o derecho a cobrar alguno
O bien generan una obligación a pagar no presupuestaria o un derecho a cobro no presupuestario (derechos a cobrar por los Organismos autónomos por la repercusión del IVA en la venta de bienes).

Para que una operación pueda ser calificada de operación de tesorería no presupuestaria deben concurrir dos condiciones: que se generen cobros o pagos y que éstos no deriven de la ejecución del Presupuesto.

El principio de no afectación de recursos y los gastos con financiación afectada

Frente al destino genérico de los recursos públicos, que es la cobertura de las necesidades públicas, en ciertos casos se produce una correlación precisa entre una concreta necesidad pública y los recursos que han de financiarla. Estos recursos/gastos implican excepciones al principio de no afectación de los recursos que se formulados en la LGP: los recursos del Estado, los de cada uno de sus organismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por Ley se establezca su afectación a fines determinados.

*Supuestos de gastos con financiación afectada

Un gasto con financiación afectada es que que se financia, en todo o en parte, mediante recursos concretos que en el caso de no realizarse el gasto presupuestario no podrían percibirse o, si se hubiesen percibido, deberían destinarse a la financiación de otras unidades de gasto de similar naturaleza o, en su caso, ser objeto de reintegro a los agentes que los aportaron.

Recursos tributarios afectados: tienen en la actualidad una manifestación en el llamada asignación tributaria a la Iglesia Católica y a otros fines de interés social, o el caso de las contribuciones especiales, pues las cantidades recaudadas por éstas solo podrán destinarse a sufragar los gastos de la obra o del servicio por cuya razón se hubiesen exigido.

Recursos no tributarios afectados: transferencias a favor de las Comunidades Autónomas procedentes del Fondo de Compensación Interterritorial, subvenciones procedentes de otras Administraciones públicas, Fondos de la Unión Europea.

CONTROL INTERNO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA

Órgano competente-> Intervención General de la Administración del Estado, dependiente del Ministerio de Hacienda, dependiente en ejercicio de la función de control del Consejo de Ministros

Objetivos del control interno -> verificar el cumplimiento de la normativa aplicable a la gestión objeto del control. -verificar la adecuación del registro y contabilización de las operaciones realizadas y el reflejo en los órganos y estados que deba formar cada órgano o entidad. -evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se realiza de acuerdo con los principios de buena gestión financiera -verificar el cumplimiento de los objetivos asignados a los centros gestores de gasto a los PGE

PRINCIPIOS DE ACTUACIÓN -Principio de autonomía: los funcionarios que desarrollan la función de control son funcionalmente independientes de los titulares de las entidades de gestión que controlan

-Principio de jerarquía: las actuaciones de los funcionarios que ejercen funciones de control se deben ajustar a la normativa vigente. -Principio de ejercicio desconcentrado: la función de control se ejerce por los interventores destinados a los centros u organismos objeto de control. -Procedimiento contradictorio: Conlleva la obligación de dar cuenta de los resultados de las actuaciones de comprobación a los órganos que han sido controlados.

DEBERES Y POTESTADES DEL PERSONAL CONTROLADOR Facultades: deber de colaboración de terceros, buscar asesoramiento jurídico, pedir informes técnicos y tener acceso a los papeles de trabajo realizados por los auditores privados. Deberes: confidencialidad y secreto profesional

FUNCIÓN INTERVENTORA

Controla antes que sean aprobados los actos del sector público estatal que dan lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos derivan y a la inversión o aplicación de sus fondos públicos, con la finalidad de asegurar que su gestión se ajusta a las disposiciones aplicables en cada caso. 3 tipos de control: control de legalidad, control simultáneo y control permanente. Se aplica a la Administración General del Estado, a los organismos autónomos dependientes de la AGE, a las entidades gestoras de la Seguridad Social y a las instituciones del sector público estatal que puedan determinar el Consejo de Ministros. Como resultado se tienen el informe administrativo preceptivo y vinculante con efectos jurídicos especiales.

CONTROL FINANCIERO PERMANENTE

Verificación continuada, realizada a través de la correspondiente intervención delegada, de la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero, a fin y efecto de comprobar el cumplimiento de la normativa y las directrices que las rigen y, en general, que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera y, en particular, al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y equilibrio financiero. 3 tipos de control: control de legalidad, eficacia y economía, control posterior y control permanente. Se aplica a la Administración General del Estado; a los Organismos autónomos dependientes de la AGE; a las entidades gestoras de la Seguridad Social; a las Entidades estatales de Derecho Público diferentes de los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales; a las Entidades públicas empresariales y Mutuas de accidentes laborales y enfermedades profesionales de la Seguridad Social. El resultado son los informes de control financiero.

AUDITORÍA

Verificación, realizada con posterioridad y efectuada de forma sistemática, de la actividad económico-financiera del sector público estatal, a partir de la aplicación de los procedimientos de revisión selectivos contenidos en las normas de auditoría e instrucciones dictadas por la IGAE. 3 tipos de control: verificación de las cuentas, control posterior y control discontinuo. Se aplica a todos los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal. Y el resultado son los informes de auditoría.

-“FUNCIÓN DE CONTROL”

Fijación de unos hechos, a partir de un procedimiento inquisitivo y valoración de los mismos desde una perspectiva de legalidad, eficiencia, eficacia y economía a fin y efecto de garantizar una gestión regular de las finanzas públicas.

TIPOS DE CONTROL:

a) Según el órgano que ejerce el control:

Control parlamentario: Control político ejercido por las Cámaras parlamentarias.
Control externo: Control ejercido por un órgano que no pertenece a la entidad controlada. En España este control se ejerce por el Tribunal de Cuentas y por los Órganos de Control Externo (OCEX) creados en la mayor parte de las CCAA (Sindicatura de Comptes, en el caso de Cataluña).
Control interno: Control ejercido por un órgano especializado que ejerce un ente sobre otras órganos del mismo ente. A la AGE este control se ejerce por la Intervención General del Estado. Las Administraciones autonómicas y locales tienen sus propias intervenciones.

Así mismo, hay que destacar que la LGP prevé tres tipos de control interno: la función interventora, control financiero permanente y la auditoría pública.

b) Según el momento en que se ejerce el control:

Control previo: Control que se realiza antes que se dicte un acto sujeto a control. Se tiende a corregir y evitar irregularidades antes que se produzcan.
Control concomitante: Control que se realiza al mismo tiempo que se ejecuta la actividad controlada. No obstante, tiene un carácter preventivo.
Control posterior: Control que se realiza una vez la actividad financiera ya se ha realizado.

c) Según los principios o criterios de acuerdo con los cuales se evalúa la actividad financiera:

Control de legalidad: Control que tiene por objeto asegurar que la gestión de las finanzas públicas se ajusta a las normas legales aplicadas.
Control de eficacia, eficiencia y economía (control de oportunidad): Control que tiene por objetivo la evaluación de la buena gestión financiera de los fondos públicos (grado de satisfacción o cumplimiento de los objetivos de los programas de gasto, relación de los objetivos con los medios utilizados).

CONTROL PARLAMENTARIO

De acuerdo con el art. 66.2 CE: “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución”. Este control parlamentario que se ejerce por las Cortes tiene por objeto la acción de gobierno, de la que forma parte la actividad financiera. En este contexto, el control parlamentario se concreta en las siguientes actuaciones:

Aprobación de los Presupuestos.
Aprobación de las modificaciones presupuestarias.
Aprobación de la Cuenta General del Estado.
Informes del Tribunal de Cuentas: Los informes de la función fiscalizadora realizada por el Tribunal de Cuentas son enviados a las Cortes Generales a fin y efecto que sean debatidos en ellas. Como resultado de este debate, tanto en el Congreso como el Senado, se elabora un dictamen que ha de ser aprobado por el pleno del Congreso.

CONTROL EXTERNO

El control externo se ejerce por los siguientes órganos:

El Tribunal de Cuentas: es un órgano independiente y diferente de la Administración objeto de control, depende de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de estas. Es un órgano fiscalizador supremo de los Presupuestos. 3 tipos de control: control externo y posterior del Presupuesto, control político y control de legalidad y de oportunidad. Funciones: enjuiciamiento de la responsabilidad contable de aquellos que tengan a su cargo el uso de caudales o fondos públicos y verificar que las cuentas de todo el sector público se ajusten a los principios de legalidad, eficiencia y economía en relación a la ejecución de los estados de ingresos y gastos de Presupuesto. Los resultados de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas se recogen en diferentes documentos: informe de fiscalización, moción al parlamento (documento mediante el que el Tribunal de Cuentas propone cambios legislativos), nota (es el documento por el que el Tribunal de Cuentas sugiere la conveniencia de modificar algunas prácticas administrativas que pueden resultar generadoras de alguna irregularidad) y las memorias que recogen toda la actividad anual del Tribunal de Cuentas.
Los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas (OCEX): ejercen el control externo de la actividad financiera en el ámbito del sector público autonómico y local. Tienen competencias análogas a las del Tribunal de Cuentas y utilizan procedimientos similares. Aún y así, hay una limitación a destacar: la jurisdicción es competencia exclusiva del Tribunal de Cuentas.

La coexistencia de diversos órganos con competencias de la misma naturaleza sobre unos mismos sujetos plantea algunos problemas prácticos, el control llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas y los OCEX es, igual que el control parlamentario, un control ejercido por órganos ajenos a la Administración. Ahora bien, a diferencia de la naturaleza política que tiene el control parlamentario, el control ejercido por el Tribunal de Cuentas y por los OCEX es un control eminentemente técnico.