Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública
I. Regulación Actual
El Artículo 9.3 de la Constitución Española (CE) proclama la responsabilidad de los poderes públicos, y el Artículo 106.2 CE dispone que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
El Artículo 149.1.18ª reserva a favor del Estado la determinación del sistema de responsabilidad patrimonial de todas las Administraciones Públicas (AAPP). Esto se desarrolla en los Artículos 139 a 146 de la Ley 30/1992, cuyo desarrollo reglamentario se encuentra en el Reglamento aprobado por el Real Decreto (RD) 429/1993.
La Ley de Bases del Régimen Local establece que las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes.
II. Requisitos para la Exigencia de Responsabilidad Patrimonial de la Administración
A) Imputación del Daño a una AP
La Administración puede responder tanto por resultados lesivos que se deriven de una acción como de una omisión administrativa. En el primer caso, el origen de la responsabilidad es la actividad jurídica (acto administrativo) y en la actividad de carácter material (la prestación de un servicio público).
Cuando el origen está en una omisión, puede tratarse de inactividad material o formal. Ejemplo: omisión de deberes de inspección o deberes de vigilancia.
B) Existencia del Daño
El daño que obliga a la Administración a indemnizar al particular ha de ser real, efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo. No son indemnizables los daños futuros, no hipotéticos o meramente posibles.
C) Relación de Causalidad
La responsabilidad de la Administración requiere que el origen del daño esté conectado con la organización administrativa, es decir, que el daño esté causado por cualquier persona que actúe en nombre de la Administración, sea una autoridad, empleado público, etc. La intervención de un tercero o la culpa exclusiva del propio perjudicado puede dar origen a la existencia de responsabilidad concurrente o exoneración de responsabilidad de la Administración.
Para que la conducta indebida del perjudicado pueda tener virtualidad, bien para enervar la relación de causalidad exigible (caso de ser única, directa y eficiente del evento dañoso), bien para concurrir como concausa (si existe pluralidad de causas con análoga influencia en la producción del daño), exige suficiente relevancia en el proceso generador del daño, y su concurrencia debe constar de manera inequívoca.
Jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS) de 3 de mayo de 2011
La viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere, conforme al Artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPAC):
- a) Efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado.
- b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto.
- c) Ausencia de fuerza mayor.
- d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
La jurisprudencia insiste en que no todo daño causado por la administración ha de ser reparado. Tendrá consideración de auténtica lesión resarcible aquella que reúna la calificación antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa. También se manifiesta la viabilidad del nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo.
La apreciación del nexo causal entre la actuación de la administración y el resultado dañoso, o la ruptura del mismo, es una cuestión jurídica revisable en casación. Tal apreciación ha de basarse siempre en hechos declarados probados por la Sala de Instancia, salvo que hayan sido correctamente combatidos por haberse infringido normas, jurisprudencia o principios generales del derecho al valorarse las pruebas, o por haber procedido, al haber la indicada valoración de manera ilógica, irracional o arbitraria.
1) Daño
No existe responsabilidad si no se ha llegado a producir un daño, aunque concurran todos los demás requisitos.
2) Antijuridicidad
En general, según la STS de 18 de diciembre de 2009, la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión, siempre que exista un nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido. La consecuencia es que la antijuridicidad del resultado o lesión es lo relevante para la declaración de responsabilidad patrimonial imputable a la administración.
Según la STS de 23 de noviembre de 2010, no es antijurídico el daño que deriva de la anulación por el Tribunal de una resolución administrativa de otorgamiento de una administración de loterías, por lo que no son reparables dichos daños.
3) Deber Jurídico de Soportar el Daño
La obligación de soportar individualmente el daño sufrido no puede imputarse a los perjudicados cuando estos no tienen el deber jurídico de soportar los riesgos derivados de los inevitables fracasos penitenciarios, sino que deben ser compartidos en virtud del principio de solidaridad por el conjunto de la sociedad que sufraga el gasto público, ya que la lesión causada al particular se asimilaría a una obligación pública (STS 29 de noviembre de 2011).
En casos de caídas, hay que valorar la conducta del perjudicado (STS de 24 de junio de 2009). Se exonera de responsabilidad a la administración cuando es la conducta del propio perjudicado la determinante del daño producido.
4) Anulación de un Acto
No basta la anulación de un acto para tener derecho a indemnización (STS 8 de junio de 2011). El Artículo 142.4 de la Ley 30/92 afirma que la anulación en vía administrativa o por orden jurisdiccional contencioso-administrativa de actos o disposiciones administrativas no presupone el derecho a indemnización. Solo procederá cuando, anulado el mismo, concurran todos los requisitos que la ley exige para declarar la responsabilidad patrimonial de la administración. La regla general es que ha de mediar la anulación del acto para proceder a declarar la responsabilidad patrimonial. La antijuridicidad se refería a la producción de determinados efectos en la esfera patrimonial del administrado respecto de los cuales pudiera afirmarse que no existe el deber jurídico de soportar. En consecuencia, se puede entablar una acción de responsabilidad patrimonial frente a la administración autora de ese acto, siempre que se ejercite dentro del año desde que se produjo el acto que motive la reclamación de la indemnización.
La STS de 16 de septiembre de 2009 habla de la necesidad de valorar los criterios de discrecionalidad de la administración a la hora de dictarse resoluciones posteriormente anuladas que dieron lugar a la reclamación de responsabilidad.
III. Elementos Subjetivos
a) Administración Pública
Será responsable la administración pública a la que sea imputable la lesión patrimonial, incluyendo las entidades que se citan en el Artículo 2.2 de la Ley 30/92. En caso de responsabilidad concurrente, diversas administraciones intervinientes responderán de forma solidaria (Artículo 140).
b) Órganos Administrativos
Los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por el ministro respectivo, el Consejo de Ministros si así lo dispone una ley, o por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas (CCAA) o entidades que integran la Administración local. Cuando su norma de creación así lo determine, la reclamación se resolverá por los órganos que correspondan de las entidades de Derecho Público a que se refiere el Artículo 2.2 de esta ley y el Artículo 142.2.
c) Interesados
Tiene derecho a indemnización aquel que hubiese sufrido el daño (Artículo 139.1), quien está legitimado para incoar el procedimiento de reclamación, pudiendo también hacerlo de oficio la propia administración (Artículo 142.1).
IV. Elementos Objetivos
a) Alcance de la Responsabilidad
Se implanta un sistema de responsabilidad objetiva explicado en el Artículo 2.1 del Reglamento de Procedimiento en materia de Responsabilidad Patrimonial (RPRP), que dispone que las AAPP reconocerán el derecho a indemnización de los particulares por lesiones que aquellos sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo casos de fuerza mayor o daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.
b) Plazo para Reclamar
La ley establece un plazo de prescripción, no de caducidad, al señalar que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo (Artículo 142.5).
En la regla general, el plazo se computa a partir del día siguiente al del hecho de la manifestación del efecto lesivo. Sin embargo, hay casos especiales:
- a) Previsto en el Artículo 142.4, la anulación de un acto o disposición por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribe al año de haberse dictado la STS definitiva.
- b) Si los hechos determinantes del daño han dado lugar a un proceso penal, el plazo no empieza a correr hasta que termine el mismo.
- c) En casos de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empieza a correr hasta la curación o la determinación del alcance de las secuelas (Artículo 142.5).
- d) Reglas de valoración: la indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose las valoraciones predominantes en el mercado (Artículo 141.2).
Interrupción del plazo de prescripción del Artículo 142.5 de la Ley 30/92 cuando se instruye un proceso penal sobre los mismos hechos determinantes de la responsabilidad administrativa (STS 16 de noviembre de 2011).
La cuantía se calculará con referencia al día en que la lesión se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento y de los intereses por demora en el pago (Artículo 141.3).
La indemnización podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado (Artículo 141.4).
Valoración de los Daños
La STS 7 de diciembre de 2011 afirma que el sistema legal de valoración de daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación no es de aplicación obligada a los que dimanan del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Sus criterios tienen valor orientativo y no vinculante en procesos de reclamación de responsabilidad patrimonial de las AAPP.
La STS 29 de noviembre de 2011 aborda la restante cuestión que suscitaba el motivo de casación, proponiendo el recurso que la indemnización debiera reducirse en 2 conceptos o partidas y excluir otra tercera. El criterio general de valoración de daños que recoge la jurisprudencia indicada es una cuestión de hecho excluida de control en vía casacional fuera de la invocación de infracción de preceptos sobre prueba tasada o se trate de una valoración absurda o arbitraria o se haya omitido algún concepto indemnizatorio sin que se justifique la cantidad señalada como indemnización por conceptos tenidos en cuenta.
En Relación a los Daños Morales es Precisa una Cierta Justificación (STS 24 de noviembre de 2009)
Aunque el daño moral, al no haber sido objeto de un sistema de tasación legal, no puede calcularse directa o indirectamente mediante referencias pecuniarias, no es revisable en casación modificar el quantum indemnizatorio fijado por la sala de instancia, salvo que concurran especialísimas circunstancias demostrativas de un ostensible y manifiesto error del tribunal.
V. Responsabilidad Patrimonial de la Administración por Anulación de Actos Administrativos
Al tiempo de examinar la eventual responsabilidad de la Administración derivada de la anulación de actos o resoluciones administrativas, el legislador establece una específica regulación en el Artículo 142.4 de la Ley 30/92. Se constituye el punto de partida en el examen de la responsabilidad de las AA por actos declarados ilegales.
Este precepto señala que la anulación en vía administrativa o jurisdiccional de actos administrativos “no presupone” el derecho a indemnización. Para el TS, este precepto solo dice que “no presupone”, que no se da por supuesto el derecho a la indemnización, lo que implica tanto como dejar abierta la posibilidad de que, no siendo presupuesto, “sea o no supuesto del que sigan efectos indemnizatorios si concurren los requisitos establecidos.
La jurisprudencia abre la posibilidad a la declaración de responsabilidad patrimonial de la administración en los supuestos de anulación de actos y disposiciones administrativas, exigiendo en todo caso un examen del caso concreto.
En los años 80, el TS recogió lo que se denomina la “doctrina del margen de tolerancia”, el cual distinguía y graduaba supuestos según que la nulidad de los actos fuese manifiesta o simple.
Éste es el supuesto resuelto de la STS TS de 10 de junio de 1986, que desestimó el recurso interpuesto, pero el TS anuló la denegación y declaró el derecho de la recurrente a obtener la licencia. Otra STS considera que no da lugar a indemnización puesto que cuando la ilegalidad no es manifiesta es susceptible de la exoneración de la responsabilidad patrimonial de la administración; la jurisprudencia abunda en la tesis liberatoria de la responsabilidad patrimonial de no concurrir una gran desatención normativa, ausente en el marco de la compleja problemática urbanística en el recurso.
Tribunal Supremo: Observaciones
El criterio de la culpa en el actuar de la Administración al dictar el acto no puede interpretarse como contrario al Artículo 106.2 CE, ya que este precepto no consagra un sistema objetivo o subjetivo de responsabilidad patrimonial, sino un derecho a la indemnización de configuración legal abstracto remitiendo al legislador los términos en que puede ser exigido tal derecho. Pero, la doctrina del margen de apreciación resulta contraria a la propia doctrina del TS que interpreta la responsabilidad prevista en los Artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992.
El TS deja patente que no por ello la anulación de un acto administrativo da lugar siempre al derecho de indemnización, sino que es necesario que se den los requisitos establecidos en la ley, lo que significa la concurrencia de un daño, relación causal y que se trate de una lesión antijurídica que el particular no tenga el deber jurídico de soportar. En torno a este último requisito, la lesión antijurídica va a girar el sistema de responsabilidad patrimonial por anulación de actos administrativos.
El TS distingue entre potestades discrecionales o regladas a partir de la STS 5 de febrero de 1996, que trata del ejercicio de potestades discrecionales. La administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes y jurídicamente sin más límite que la arbitrariedad. El Artículo 9 CE dice que si no se dispone de margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador. Grupo en el que se habrá de discernir entre actuaciones en las que la predefinición agotadora alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que impelen a la administración a alcanzar en el caso concreto la única solución justa posible mediante la valoración de circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la proposición normativa delimitada de forma imprecisa. Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo la antijuridicidad de la lesión.
Añade que resulta posible que tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos. En definitiva, para apreciar que el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de determinado servicio público resulta antijurídico, ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para atribuirle la potestad que ejercita.
El TS pasa del margen de la tolerancia al margen de apreciación en el ejercicio de potestades administrativas, lo que significa desplazar el debate del análisis de la actuación de la administración al deber jurídico de soportar, la no responsabilidad objetiva ni automática derivada de la anulación de actos y disposiciones administrativas, mediante la aplicación de criterios subjetivos.
La responsabilidad no se comporta como un régimen de responsabilidad objetiva o resultado, desvinculado de la normalidad o anormalidad de los servicios públicos, en el que baste la mera declaración de ilegalidad del acto, pues el TS acoge la doctrina del margen de apreciación.
Caracteriza el objetivo de la responsabilidad de la administración al tiempo que la exonera de responder por haber actuado dentro de lo razonable. No puede afirmarse que el daño derivado de un acto contrario a derecho y anulado jurisdiccionalmente no sea antijurídico.
El margen de apreciación divide opiniones, encontrando autores que la critican por resultar contraria a la responsabilidad objetiva declarada por el TS, y autores críticos con el sistema de la responsabilidad objetiva que la acogen favorablemente.
La Responsabilidad Patrimonial de la Administración: Procedimiento
El Reglamento de Procedimiento de las AAPP en materia de Responsabilidad Patrimonial de 26 de marzo de 1993 regula un “Procedimiento General” y un “Procedimiento Abreviado”. También regula el “Procedimiento en caso de responsabilidad concurrente, así como el “Procedimiento para exigir responsabilidad de autoridades y funcionarios”.
Fases
A) Iniciación
El Artículo 142.1 establece que los procedimientos de responsabilidad patrimonial se iniciarán de oficio o por reclamación de los interesados.
De oficio, el acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de 7 días para que aporten cuantas alegaciones, documentos e informaciones estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo (Artículo 5.3 RPRP).
El escrito de reclamación, cuando el expediente se inicia por los interesados, debe especificar las lesiones producidas, la relación de causalidad, la evaluación económica de la responsabilidad y el momento en el que se produjo (Artículo 6.1 RPRP).
B) Instrucción
a) Regla General
El órgano ante el que se tramite el procedimiento realizará los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos (Artículo 7 RPRP). El Artículo 8 RPRP prevé un acuerdo indemnizatorio en que el órgano competente acordará con el interesado la terminación convencional del procedimiento. Si el interesado aceptare los términos de la propuesta, pasará directamente a la fase de Terminación del procedimiento.
b) Práctica de Pruebas
En un plazo de 30 días se procederá a practicar las pruebas pertinentes. Solo se rechazará mediante resolución motivada (Artículo 9).
c) Trámite de Audiencia
Instruido el expediente y antes de redactarse la propuesta de resolución, se pondrá aquel de manifiesto a los interesados, por un plazo no inferior a 10 ni superior a 15 días. Dentro de dicho plazo, el interesado propone al órgano instructor una terminación convencional, fijando los términos del acuerdo que estaría dispuesto a suscribir (Artículo 11).
d) Dictamen del Consejo de Estado u Órgano Consultivo de la C.A.
En la Comunidad Valenciana, el dictamen del Consejo Jurídico Consultivo de la C. Valenciana, regulado por la Ley 10/1994, exige un dictamen preceptivo en reclamaciones por cuantía superior a 15.000 euros.
La Ley Orgánica reguladora del Consejo de Estado exige la preceptividad del dictamen en relación con reclamaciones por importe superior a 50.000 euros.
C) Terminación
El procedimiento admite 3 formas de terminación:
- Normal: Se pronunciará necesariamente sobre la existencia o no de la relación de causalidad, y sobre la valoración del daño causado y la cuantía de la indemnización (Artículo 13.2 RPRP).
- Anormal: Con arreglo a la ley, en casos de desistimiento y renuncia y por caducidad.
- Silencio: Artículo 13 de la Ley 30/92, con un plazo de 6 meses desde la iniciación del procedimiento para que deba entenderse que la misma es contraria a conceder la indemnización.
Procedimiento Abreviado
Tanto la Ley como el RPRP contemplan la posibilidad de un Procedimiento Abreviado: “a la vista de las actuaciones practicadas, el órgano instructor entienda que son inequívocas la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización” (Artículo 14.1 RPRP).
El órgano instructor podrá acordar de oficio el procedimiento abreviado, antes del trámite de audiencia, que regirá por lo dispuesto en el Capítulo III del RPRP y cuyas notas específicas son:
- El plazo para el trámite de audiencia será de 5 días como máximo.
- El plazo máximo para la emisión de dictámenes es de 10 días.
- El plazo para la terminación del procedimiento por silencio administrativo es de 30 días desde su iniciación. Se entiende también aquí como silencio negativo.