Tema 3
4. Las clases de autorizaciones:
a) A. Simples (o en función de control) frente a A. Operativas (o en función de programación).
α) Las simples
-Se proponen sencillamente controlar la actividad autorizada y, como mucho, acotarla negativamente dentro de unos límites determinados.
-Su ámbito más propio es el orden público en sentido estricto y el ejercicio de los derechos fundamentales.
-Manifestaciones de las mismas son los permisos de conducción y permisos de circulación, las de espectáculos públicos, las de armas y las inscripciones en materia de prensa.
β) Las operativas
-Pretenden no sólo controlar, sino además orientar positivamente la actividad autorizada en la dirección definida previamente
-por la norma en cada caso aplicable o
-por los planes o programas sectoriales.
-Manifestaciones de las mismas son las licencias de actividad (autorizaciones ambientales integradas, licencias de actividad); la de creación de nuevos bancos; la de apertura de farmacias; la de construcción, transformación y ampliación de hospitales; y las de aprovechamientos forestales, entre otras.
-Se caracterizan por la posibilidad de inclusión de determinadas condiciones en las que se plasma la orientación positiva de la actividad autorizada.
Y su incumplimiento puede dar lugar a
-sanciones o
-la revocación prevista por incumplimiento de las condiciones.
b) A. por Operación y A. de Funcionamiento.
α) Las A. por operación
1- Se refieren a una operación determinada
2- No genera una relación o vínculo estable entre la Administración y el autorizado.
3- Sus efectos agotan una vez que se realiza tal operación
β) Las A. de funcionamiento
1- Se refieren al ejercicio una actividad llamada a prolongarse indefinidamente en el tiempo
2- Generan una relación o vínculo estable con la Administración. Por eso se ha señalado que adquieren un relieve organizativo.
3- Prolongan sus efectos, su vigencia, tanto como dure la actividad autorizada
4- Son susceptibles de revocación
a) sin indemnización con el único límite de que se hayan agotado todas las posibilidades de corrección y adaptación de la actividad a las nuevas circunstancias y normas,
α) aparte de por incumplimiento de las condiciones a que estuvieren subordinadas
β) cuando
–desaparezcan las circunstancias que motivaron su otorgamiento o
–sobrevengan otras circunstancias que, de haber existido, habrían justificado su denegación);
γ) El art. 64 de la Ley Val. 6/2014 reitera estos supuestos y añade el de incumplimiento de las nuevas condiciones impuestas por modificación de la licencia.
b) pero con indemnización cuando sea por cambio de criterio de apreciación de la Administración
c) El problema se ha planteado en el caso de que la Administración invoque cambio de circunstancias, cuando en realidad es un cambio de criterio de apreciación de tal Administración, circunstancia ante la cual el TS ha declarado la indemnizabilidad del cambio.
d) De especial consideración es el caso de que la revocación derive de incompatibilidad de la licencia con los planes administrativos en general y territoriales y urbanísticos en particular y con cambio de las leyes, pues
α) en la jurisprudencia se ha equiparado al cambio de criterio y reconocido su indemnizabilidad y se han hecho precisiones distinguiendo el impacto de los nuevos Planes en las licencias, según los grados de retroactividad.
β) Y el art. 48, letra c, RDLegis. 7/2015 ya incluye tal indemnización por modificación o extinción de la eficacia de los títulosadministrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística.
5- Existe la posibilidad de que se modifique el contenido inicial para mantenerlas constantemente adaptadas a las exigencias del interés público.
a) El art. 45.1 de la ley 6/2014 lo contempla para las “Autorizaciones Ambientales Integradas”, con el fin de que se consigan mejores niveles de emisión con las mejores técnicas disponibles, indicando que será sin indemnización.
b) Y el art. 62.1 de la ley 6/2014, para las “Licencias Ambientales”, contempla la posibilidad de imponer nuevas condiciones, con previsión de que se proceda a su revisión y adaptación, por exigencias del
–progreso científico y técnico o
–cambio en las condiciones ambientales;
indicando los supuestos más específicos sin indemnización.
c) Pero, en realidad la indemnizabilidad estará en función de lo dicho arriba, al referirnos a la revocación.
6- Responden a la figura de los actos-condición destacados por L. DUGUIT: títulos jurídicos que colocan al administrado
-en una situación impersonal y objetiva definida abstractamente por normas aplicables y libremente modificable por ellas,
-en una situación legal y reglamentaria cuyo contenido hay que referir a la normativa vigente en cada momento.
c) A. regladas y A. discrecionales.
α) Las A. regladas
-la Administración sólo ha de verificar o comprobar si el solicitante cumple con las condiciones o requisitos establecidos en la norma para el ejercicio de la actividad, pues dichos requisitos y condiciones vienen predeterminados por el Ordenamiento jurídico.
-Esta tarea es más o menos compleja según los casos.
-La jurisprudencia se ha esforzado en construir una doctrina general de dichas autorizaciones sobre la base de la licencia de edificación, prototipo de las regladas, en la que los planes establecen de forma casi agotadora las condiciones de otorgamiento.
β) Las A. discrecionales
-La Administración ostenta cierta libertad de decisión sobre
-su otorgamiento y
-las condiciones para su otorgamiento
-Una manifestación la encontramos en el otorgamiento o denegación y en la revocación de las licencias de armas, en cuanto a “la valoración de las circunstancias concurrentes en razón del interés general”, habida cuenta del carácter restrictivo de dichas licencias contemplado en nuestra legislación de seguridad ciudadana
-Exigen motivación, como se exige para todo acto discrecional
-Están sometidas a los límites de la potestad discrecional: elementos reglados; hechos determinantes; y principios generales del Derecho.
-Admiten un control judicial desde los citados límites de la discrecionalidad
d) A. personales, A. reales y A. mixtas.
α) A. personales
-Se otorgan en función de las cualidades personales del que va a ejercer la actividad.
-Se exige que sea su titular el que ejercite la actividad autorizada.
Podrá ejercitarse mediante un representante, salvo cuando disposición administrativa o acuerdo en contrario no lo permita.
-Se contempla la posibilidad de revocación o retirada de las mismas cuando dichas cualidades personales desaparezcan.
-Están sometidas a plazo determinado, que es aquel en el que previsiblemente se mantienen las cualidades consideradas al otorgarse
–La transmisión
-o bien no puede hacerse
-o bien no puede hacerse libremente (licencias de taxis, licencia de farmacia pues,
-en realidad el nuevo titular adquiere ex novo la autorización primitiva
-exigir al adquirente demostrar que concurren en él las mismas circunstancias personales legalmente exigibles para ejercer la actividad.
β) A. reales
-Se otorgan en función de las características de un objeto
-El cambio en las condiciones del objeto exigen una nueva autorización, previa valoración de las modificaciones producidas.
-Conlleva libre transmisión, aunque sometida al deber de comunicar por escrito a la Administración que la otorgó pues, si no, quedará el anterior titular sujeto a todas las responsabilidades que se deriven del ejercicio de la actividad
Está prohibida cuando el número de autorizaciones otorgable sea limitada
γ) A. mixtas
– se otorgan en función de las características personales y del objeto (así, en cuanto a la creación de un banco, se exigen
-un capital mínimo y programa de actividades,
-conocimientos y experiencia adecuados del titular, y
-honorabilidad comercial y profesional.
En todos estos casos, si se ha denegado la autorización, cabe volver a solicitarla, si las circunstancias han cambiado, de modo que no cabe la excepción de acto confirmatorio extraída de anteriores denegaciones
5. AUTORIZACIONES MUNICIPALES Y AUTONÓMICAS DE ACTIVIDAD Y URBANÍSTICAS
I) LAS AUTORIZACIONES DE ACTIVIDAD
-Tradicionalmente se han desdoblado en dos licencias o autorizaciones o en dos fases de la misma intervención:
a) una inicial, cuya solicitud ha debido ir acompañada de la aportación del Proyecto de instalaciones y del Proyecto de obra, en su caso, y que se ha otorgado previa verificación
α) del cumplimiento de los requisitos previos y
β) de si los dispositivos previstos en los Proyectos eran adecuados para corregir su incidencia en la protección del medio ambiente, la salud o la seguridad públicas o si era necesaria la imposición de medidas correctoras, que, en tal caso, debían imponerse como condición de la licencia.
b) y otra posterior a la obtención de la primera licencia y a la realización de las obras e implantación de las instalaciones con las correspondientes medidas correctoras, cuyo otorgamiento ha comportado la verificación de
α) si las obras se adecuaban al Proyecto de obras y si las instalaciones a su Proyecto propio y
β) si se habían adoptado las medidas correctoras impuestas por la primera licencia y demás condiciones incluidas en la misma.
-En la actualidad, tras el impacto de la Directiva Europea Bolkestein y las leyes españolas de transposición y los textos normativos en los que se pretenden introducir medidas de reactivación de la actividad económica frente a la crisis económica actual, se han sustituido las autorizaciones de la 1ª o de la 2ª fase o de ambas, como instrumentos de control apriorístico o previo de la actividad, por comunicaciones previas y declaraciones responsables como mecanismos que facilitan un control de posterioridad y no previo de la actividad. Nos encontramos con el siguiente elenco de autorizaciones o licencias.
2) La LICENCIA DE ACTIVIDAD CALIFICADA (LICENCIA AMBIENTAL, en la Comunidad Valenciana)
a) Su regulación venía dada, en el ámbito estatal, por el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMINP), aprobado por Decreto 2414/1961, desarrollado por la Orden de 15/3/1963, que establecía el “nomenclátor” o listado de actividades molestas, insalubres, etc. Si bien, esos listados no eran exhaustivos porque, en último término, también podían ser consideradas actividades calificadas las que, sin estar expresamente mencionadas en el Nomenclátor, respondiesen al concepto de actividades molestas, etc. Este Reglamento fue derogado expresamente por la Ley 34/2007 de Calidad del Aire y de Protección del Ambiente Atmosférico.
-En la Comunidad Valenciana, este ámbito está actualmente regulado por Ley 6/2014 citada, que, en línea con la Ley autonómica anterior denomina tal autorización “licencia ambiental” (LA), para actividades incluidas en el “Nomenclátor” recogido en el Anexo II de tal Ley, que son actividades:
-con impacto ambiental, pero menor que las sometidas a AAI.
-que requieren pronunciamientos de competencia municipal relativos a incendios, accesibilidad, seguridad y salud de las personas, por la normativa vigente en tales materias.
-y otras autorizaciones sectoriales de cualquier Administración
b) La Ley Valenciana 14/2010 ha reconducido alguna de estas actividades a las autorizaciones de actividades recreativas y espectáculos públicos
c) El órgano competente para resolver es el Ayuntamiento del territorio de ejercicio de la actividad
d) Valoraciones ambientales
-Se exige Dictamen Ambiental del órgano competente, que, según los criterios del art. 58, será:
-Comisión Territorial de Análisis Ambiental Integrado de la Conselleria competente en medio ambiente o
-Ponencia de carácter técnico creada en el Ayuntamiento o
-Servicios técnicos municipales, cuando acrediten suficiencia de medios personales y materiales y obtengan la delegación mediante Decreto del Consell, publicado en el DOCV.
Dicho Dictamen será vinculante cuando implique la denegación o cuando determine la imposición de medidas correctoras.
-Si requiere Evaluación de Impacto Ambiental, según la Ley 21/2013, a la vez que licencia ambiental, el Estudio de impacto ambiental será sometido conjuntamente con el proyecto al trámite de información pública y demás informes establecidos en el procedimiento de la licencia, debiendo obtenerse Declaración de Impacto Ambiental con carácter previo a la concesión de dicha licencia
e) El plazo máximo para resolver y notificar la resolución expresa es de 6 meses, a contar desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del Ayuntamiento competente. Transcurrido el mismo se produce SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, SALVO que la licencia suponga conceder al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, tales como la utilización de la vía pública, en cuyo caso se entenderá desestimada por silencio administrativo negativo
f) La autorización de las obras necesarias se entiende incluida en la licencia ambiental, al aprobarse por el Ayuntamiento
3) EN LA 2ª FASE DE INTERVENCIÓN DE LOS DOS TIPOS DE ACTIVIDADES ANTERIORES, antes de 2012, se exigía la solicitud de una “segunda licencia de puesta en marcha de la actividad” (redacción del art. 63 de la Ley 2/2006 derogada en 2012), para, una vez finalizada la construcción de las instalaciones y con carácter previo al inicio de las actividades sujetas a AAI y a licencia ambiental, obtenerlas de la Administración pública competente para el otorgamiento de las citadas licencias previas, respectivamente. Se denominaban:
-“autorización de inicio de la actividad”, respecto de las actividades sujetas a AAI.
-“licencia de apertura”, en su puesto de las actividades sujetas a licencia ambiental (LA)
a) Han sido sustituidas
α) Para actividades de AAI, por una DECLARACIÓN RESPONSABLE del titular de la actividad (art. 44), a presentar a la Administración Autonómica, con
-Certificado de que la instalación y actividad se ajustan al proyecto técnico aprobado, emitido por técnico competente de la ejecución del proyecto.
-Certificado e Informe del cumplimiento de las condiciones fijadas en la AAI, emitido por entidad colaboradora de la administración en materia de calidad ambiental (OCA).
β) Para actividades de LA, por una COMUNICACIÓN DE PUESTA EN FUNCIONAMIENTO, ante el Ayuntamiento (art. 61), con
-Certificado de que la instalación y actividad se ajustan al proyecto técnico aprobado, emitido por técnico competente de la ejecución del proyecto. En este caso, el Ayuntamiento realizará visita de comprobación.
-El Ayuntamiento podrá sustituir la visita de comprobación por la exigencia de Certificado expedido por una entidad colaboradora en materia de calidad ambiental (OCA) que acredite el cumplimiento de las condiciones fijadas en la LA.
b) Podrá iniciarse el ejercicio de la actividad (arts. 44.4 y 61.4, respectivamente) transcurrido el plazo de 1 mes, desde la presentación de la declaración responsable para la AAI o de la comunicación previa para la LA,
–sin oposición o reparos por parte de la Administración Autonómica, en el caso de la AAI. La ausencia de oposición o reparos no exime de la vigilancia y control en cualquier momento, que prevé el art. 75 de la Ley 6/2014.
–sin Informe de conformidad o requerimiento de corrección, en el caso de la LA. Y es que aquí el Ayuntamiento tiene tal plazo para verificar la documentación presentada y girar visita de comprobación de la adecuación de la instalación a las condiciones fijadas en la licencia ambiental. Del resultado de la comprobación se emitirá informe.
α) Si de éste se deriva la inadecuación con el contenido de la licencia otorgada, el Ayuntamiento requerirá al interesado para que proceda a la corrección de los defectos advertidos, otorgando plazo al efecto en función de las deficiencias a subsanar, no pudiéndose iniciar la actividad hasta que exista pronunciamiento expreso de conformidad por parte del ayuntamiento.
β) Si no se detecta inadecuación con el contenido de la licencia ambiental, se emitirá informe de conformidad, pudiendo iniciarse el ejercicio de la actividad.
γ) Si no se realiza la visita de comprobación en 1 mes, podrá iniciarse el ejercicio de la actividad; pero ello no exime de la vigilancia y control en cualquier momento, que prevé el art. 75 de la Ley 6/2014.
4) Actividades NO INOCUAS (por no cumplir algún requisito del anexo III), pero DE ESCASA INCIDENCIA AMBIENTAL y sin que se exija AAI o LA requerirá:
-En 1ª fase, nada
-En la 2ª fase, DECLARACIÓN RESPONSABLE AMBIENTAL (art. 66), en la que:
a) manifestará bajo su responsabilidad que
-cumple con los requisitos establecidos en la normativa ambiental y demás legalmente exigidos para el ejercicio de la actividad que se dispone a iniciar,
-posee la documentación que así lo acredita y
-se compromete a mantener su cumplimiento durante todo el periodo de tiempo que dure el ejercicio de la actividad.
b) debe ir acompañada de la siguiente documentación:
-Memoria técnica descriptiva de la actividad.
-Certificación suscrita por técnico competente, acreditativa de que las instalaciones cumplen con todas las condiciones técnicas y ambientales exigibles para poder iniciar el ejercicio de la actividad.
5) Actividades INOCUAS, por no tener incidencia ambiental y cumplir TODAS las condiciones del Anexo III según recoge el art. 71, que dice los Municipios podrán regularlas en sus Ordenanzas.
-En la legislación local del Estado, antes de la aplicación de las regulaciones propias de las Comunidades Autónomas, se venían exigiendo “licencias de actividades inocuas”, reguladas en el art. 9 RSCL.
-En el ámbito valenciano, a partir de la derogada Ley 2/2006 y en el actual art. 73 Ley 6/2014
–para la 1ª fase ya no se exige una autorización
-para la 2ª fase, sólo una comunicación de inicio de la actividad, que se denomina “COMUNICACIÓN DE ACTIVIDADES INOCUAS”.
B) ACTIVIDADES INDUSTRIALES
1. La regla general es que no requieren autorización administrativa de la Administración específica en materia de Industria, desde el Real Decreto 2135/1980, de liberalización industrial, que solamente deja afectadas a la previa autorización administrativa las que allí indica lo que es elevado a Ley, por el art. 4 de la Ley 21/1992, de Industria, que invoca la libertad de establecimiento y dice que sólo se exigirá autorización,
-por razones de interés público o
–cuando se establezca reglamentariamente para el cumplimiento de obligaciones del Estado derivadas de tratados y convenios internacionales.
El actual art. 4 de la Ley 21/1992 dispone que se
-exigirán declaraciones responsables y comunicaciones previas y que
–tan sólo se exigirá autorización cuando resulte obligado para el cumplimiento de las obligaciones del Estado derivada de la normativa comunitaria o de los tratados y convenios internacionales.
2. En la Comunidad Valenciana, para las que siguen tal regla general:
-además de las autorizaciones, comunicaciones previas y declaraciones responsables propias de las actividades calificadas e inocuas, para la 1ª y 2ª fase de control propio de tales actividades,
–para la puesta en funcionamiento, una vez finalizadas las obras, dentro pues de la 2ª fase de control, el Decreto Valenciano 141/2012, exige la presentación, ante el órgano territorial competente en materia de industria, de
-LA COMUNICACIÓN en la que se hagan constar los datos y características del establecimiento, entre los que estarán, al menos, los que se regulan en el art. 5 del Reglamento del Registro Integrado Industrial, aprobado por el RD 559/2010, y servirá para la inscripción del establecimiento en dicho Registro,
-acompañada de la DOCUMENTACIÓN TÉCNICA NECESARIA, de acuerdo con los reglamentos DE SEGURIDAD INDUSTRIAL.
C) ACTIVIDADES COMERCIALES Y DE OTROS SERVICIOS
Están reguladas por la Ley de las Cortes Generales 12/2012 de medidas urgentes de liberalización del comercio y de liberalización de determinados servicios y por la Ley de Les Corts Valencianes 3/2011, del Comercio de la Comunitat Valenciana. Podemos resumir su régimen para la Comunidad Valenciana en los siguientes términos:
–“AUTORIZACIÓN COMERCIAL AUTONÓMICA” cuando puedan generar impacto ambiental, territorial y/o en el patrimonio histórico-artístico, en los casos enumerados en el art. 33 de la Ley 3/2011.
–AUTORIZACIONES PREVIAS para cada una de las modalidades de VENTA NO SEDENTARIA
-LICENCIA AMBIENTAL, para establecimientos comerciales de superficie comercial útil superior a 2500 m2
-DECLARACIÓN RESPONSABLE AMBIENTAL O COMUNICACIÓN DE ACTIVIDADES INOCUAS, cuando su superficie comercial útil sea hasta 2500 m2 inclusive, dependiendo de si no cumplan algunas de las condiciones del Anexo III de la Ley 6/2014 o si las cumplen todas
La DECLARACIÓN RESPONSABLE del emprendedor, debe incluir, según Ley Valenciana 2/2012:
a) Manifestación de que
-cumple todos los requisitos técnicos y administrativos establecidos en la normativa vigente
-y de que se compromete a mantener su cumplimiento en adelante.
b) El Proyecto de la actividad correspondiente y, si requiere obras, el Proyecto de obras.
c) Certificados finales de las obras e instalaciones ejecutadas, firmados por técnico competente y visados, en su caso, por el Colegio Oficial correspondiente.
d) Copia del resguardo por el que se certifica el abono de las tasas municipales correspondientes.
D) ACTIVIDADES RECREATIVAS Y ESPECTÁCULOS PÚBLICOS: “Autorizaciones de actividades recreativas y espectáculos públicos”.
-En el ámbito estatal tenemos el Reglamento de actividades recreativas y espectáculos públicos aprobado por el RD 2816/1982, con modificaciones ulteriores.
–En el ámbito valenciano están reguladas en la Ley 14/2010, de 3 de diciembre, de la Generalitat, de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas y Establecimientos Públicos (que deroga la anterior Ley 4/2003 anterior, y que ha sido modificada por Leyes 2/2012 y 8/2012), que contiene un Catálogo no exhaustivo de dichas actividades en su Anexo (cines, teatros, circos, verbenas, barracas, parques de atracciones, espectáculos taurinos, etc.) y está desarrollada por el Decreto 143/2015, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo (que ha derogado el Reglamento aprobado por el Decreto 52/2010, que disciplinaba las respectivas licencias). Aunque, en este último caso, es aplicable también el Reglamento de Festejos Taurinos Tradicionales aprobado por Decreto 31/2015.
-En el Catálogo de la Ley 14/2010, recogido en su Anexo, se han incluido en este ámbito, con sometimiento a sus procedimientos, actividades consideradas tradicionalmente calificadas (molestas, etc), como los bares, los restaurantes, las discotecas y las salas de fiestas.
-La Ley 6/2014 matiza, en su art. art. 3, que los espectáculos públicos y actividades recreativas están excluidos de su ámbito de aplicación y se regirán por su normativa específica, que es la que ahora analizamos.
I) Con carácter general y también para las instalaciones eventuales, portátiles o desmontables bastará:
1) inicialmente (para la primera fase)
-una DECLARACIÓN RESPONSABLE junto a la documentación que se detalla (proyecto de obra y actividad; certificado final de obras e instalaciones ejecutadas; declaración de impacto ambiental o declaración de innecesariedad, en su caso);
-CERTIFICADO
-expedido por entidad que disponga de la calificación de “ORGANISMO DE CERTIFICACIÓN ADMINISTRATIVA” –OCA-, por el que se acredite el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos técnicos y administrativos
-o, alternativamente, CERTIFICADO EMITIDO POR TÉCNICO U ÓRGANO COMPETENTE Y VISADO, si así procede, por colegio profesional;
-certificado que acredite la suscripción de un contrato de seguro;
-y copia del resguardo por el que se certifica el abono de las tasas municipales correspondientes.
2) para la 2ª fase, o sea de puesta en marcha de la actividad:
a) NO precisará de otorgamiento de LICENCIA MUNICIPAL SI LA DOCUMENTACIÓN CONTUVIERA EL CERTIFICADO DE UN OCA, y la apertura del establecimiento podrá realizarse de manera inmediata. Sin perjuicio de ello, el Ayuntamiento podrá proceder, en cualquier momento, a realizar inspección.
b) LICENCIA DE APERTURA, en CASO DE QUE NO SE PRESENTE UN CERTIFICADO POR UN OCA, si bien antes de ello el Ayuntamiento inspeccionará el establecimiento para acreditar la adecuación de éste y de la actividad al proyecto presentado por el titular o prestador, en el plazo máximo de 1 mes desde la fecha del registro de entrada.
α) Si hay acta de comprobación favorable, posibilitará la apertura del establecimiento con carácter provisional hasta el otorgamiento por el Ayuntamiento de la licencia de apertura.
β) Si la visita de comprobación no tuviera lugar en el plazo citado, el titular o prestador podrá, asimismo, bajo su responsabilidad, abrir el establecimiento, previa comunicación al órgano municipal correspondiente. Esta apertura no exime al consistorio de efectuar la visita de comprobación.
3) Se prevé una LICENCIA DE APERTURA (es decir de la 2ª fase) para EDIFICIOS INSCRITOS
-en el Inventario General del Patrimonio Cultural Valenciano o
-en los catálogos de edificios protegidos que así figuren en el planeamiento municipal,
cuyas características arquitectónicas no permitan el pleno cumplimiento de las condiciones técnicas establecidas con carácter general.
–Se denominan licencias excepcionales y están reguladas en el art. 14 de la Ley 14/2010.
-La competencia para su otorgamiento es municipal, pero previo informe favorable del órgano autonómico competente en materia de espectáculos.
II) Requerirán AUTORIZACIÓN MUNICIPAL
1) para la fase previa, losespectáculos públicos y actividades recreativas
a) que se realicen en establecimientos públicos con un AFORO SUPERIOR A LAS 500 PERSONAS;
b) en aquellos en que exista una ESPECIAL SITUACIÓN DE RIESGO (que son aquellos en los que el recinto
α) esté catalogado de riesgo alto (que se produce cuando se cumplan los parámetros establecidos en el Código Técnico de la Edificación) y cuando las cocinas sobrepasen una potencia instalada de 50 kW o
β) tenga una carga térmica global elevada
c) o en aquellos en que así se INDIQUE EXPRESAMENTE EN ESTA LEY
2) para la 2ª fase, de puesta en marcha de la actividad, se prevé un régimen) semejante al general, ya expuesto.
III) Cuando son EXTRAORDINARIOS los espectáculos y actividades que se pretendan realizar, es decir,
-los contemplados en el catálogo del anexo de la ley 14/2010,
-que se efectúen en un establecimiento público cuya licencia de apertura otorgada según la normativa de Espectáculos esté referida a otro espectáculo o actividad distinta a aquellos
Por ej., si en un restaurante se va a desarrollar ocasionalmente una actividad distinta de la propia, como la proyección de una película.
-serán objeto de DECLARACIÓN RESPONSABLE, siempre que no supongan una modificación de las condiciones técnicas generales, ante el órgano competente de la Generalitat a efectos informativos ;
-serán objeto de solicitud de la pertinente AUTORIZACIÓN, ante el órgano competente de la Generalitat (siendo competencia pues de la Administración Autonómica), si conllevasen una modificación de las condiciones técnicas generales y, en especial,
-una alteración de la seguridad del local o recinto,
-un aumento de aforo sobre el inicialmente previsto o
-una instalación de escenarios o tinglados .
IV) Cuando son SINGULARES O EXCEPCIONALES los espectáculos y actividades, tendrán un procedimiento de tramitación y la exigencia de unos requisitos y condiciones equivalentes a lo previsto para los de carácter extraordinario, sin perjuicio de lo previsto, además, en la normativa de desarrollo la Ley .Nos dice
–los que no estén previstos en el Catálogo del anexo de la Ley 14/2010, o que por sus características no pudieran acogerse a los reglamentos dictados.
-y “constituyan un acontecimiento puntual o no sean susceptibles de reiteración o de realización habitual ni periódica”.
Ej. una fiesta universitaria de paellas.
E) LAS ACTIVIDADES LIBRES
-En principio, no se someten a autorización. Por ejemplo, despachos de abogados, economistas, etc. Sin embargo, algunos Ayuntamientos han exigido licencias urbanísticas de primera ocupación y esto ha sido confirmado por el TS.
-La Ley 5/2014 de la CA Valenciana, prevé el sometimiento a DECLARACIÓN RESPONSABLE URBANÍSTICA (art. 214.4).
-la primera ocupación de edificaciones e instalaciones, concluida su construcción, así como
-el segundo y siguientes actos de ocupación de viviendas.
II) ACTUACIONES URBANÍSTICAS
A) EN EL CASO DE OBRAS auxiliares o constitutivas DE UNA INSTALACIÓN SUJETA A AUTORIZACIÓN AMBIENTAL INTEGRADA O LICENCIA AMBIENTAL se contempla la posibilidad que la Administración verifique, en un mismo procedimiento, el cumplimiento de la normativa urbanística, además de las condiciones ambientales exigibles .Pero sólo se concreta en el supuesto de la “licencia ambiental”, en el art. 53.3 de la Ley 6/2014, que, dice que, “en el caso de que sea necesaria la realización de obras, deberá acompañarse el correspondiente proyecto que será tramitado conjuntamente con la licencia ambiental”. No opera en el caso de la “Autorización ambiental integrada”, porque ésta la otorga la Conselleria y la urbanística el Ayuntamiento.
B) Se requiere LICENCIA URBANÍSTICA, con carácter general para todos los actos de uso, transformación y edificación del suelo, subsuelo y vuelo (art. 213 Ley 5/2014) y, en particular los que se detallan a continuación en el citado art. 213, que son la mayoría de ellos.
C) Exigen sólo DECLARACIÓN RESPONSABLE para los supuestos de art. 214 Ley 5/2014 (ej. la primera ocupación de las edificaciones y las instalaciones y el segundo y siguientes actos de ocupación de viviendas; obras de mera reforma y mantenimiento con las características que se indican […]).
D) NO REQUIEREN LICENCIA los supuestos del art. 215 Ley 5/2104 (ej. las actuaciones auxiliares de la realización de una obra autorizada por licencia, como el acopio de materiales, salvo se realicen en terrenos de dominio público por particulares –art. 215.2 Ley 5/214).
E) Requieren “DECLARACIONES DE INTERÉS COMUNITARIO (DIC)”, de competencia de la Comunidad Autónoma Valenciana, CON CARÁCTER PREVIO a la licencia urbanística municipal Y ADEMÁS DE ÉSTA, para los usos y aprovechamientos en suelo no urbanizable indicados en los arts. 202 y 197 de la Ley 5/214:
a) Generación de energía renovable.
b) Actividades industriales y productivas
c) Actividades terciarias o de servicios
y las salvedades que en dichos preceptos se incluyen
F) A EFECTOS DE SILENCIO ADMINISTRATIVO,
a) Dispone el art. 11.3 RDLegis 7/2015 que “no podrán considerarse obtenidas por silencio positivo las que contravengan la legislación territorial o urbanística.
b) Rige silencio negativo, porque se requiere acto expreso, en los supuestos del art. 11.4 del RDLegis 7/2015 (ej.las obras de nueva planta).
c) Prevé el art. 223 de la Ley Valenciana 5/2014, para el otorgamiento de licencias,
-los supuestos de silencio positivo -rigiendo el silencio negativo, -en los demás casos y -en el de la “Declaración de Interés Comunitario”
d) Los plazos máximos para resolver y notificar las licencias s regula en el art. 221 de la Ley 5/2014): 1, 2, 3 y 6 meses, según los casos precisados.
e) En la jurisprudencia, a partir de la STS de 28 enero de 2009dictada en interés de ley, que conforma doctrina legal y fue publicada en el BOE se declara que no puede admitirse el silencio administrativo positivo en aquellos casos en los que una norma con rango de ley establezca que no pueden adquirirse por silencio administrativo en licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística, debido a que el propio artículo 43.2 de la ley 30/1992 exceptúa la regla general del silencio positivo cuando una norma con rango de ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario.
B) DECLARACIONES RESPONSABLES Y COMUNICACIONES PREVIAS. LAS COMUNICACIONES CON RESERVA DE OPOSICIÓN.
1. La regulación general de las declaraciones responsables y de las comunicaciones previas está en el art. 71 bis de la Ley 30/1992 (art. 69 de la Ley 39/2015), con inclusión de las siguientes definiciones:
a) Declaración responsable es el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que -cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, -que dispone de la documentación que así lo acredita y -que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. -Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable.
b) Comunicación previa es aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente -sus datos identificativos y -demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.1.
2. En cuanto a los efectos que producen tanto las declaraciones responsables y las comunicaciones previas
-serán los que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente
-pero permitirán, con carácter general,
-el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación,
-sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente.
3. Se contempla la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de
–la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una comunicación previa, o
–la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable o comunicación previa.
4. También se prevé como consecuencia de lo anterior:
-la exacción de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar;
-la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como
-la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.
5. Modelos de declaración responsable y de comunicación previa serán permanentemente publicados y actualizados por las Administraciones Públicas y se facilitarán de forma clara e inequívoca; contemplándose, además, que puedan presentarse a distancia y por vía electrónica.
6. El art. 21.2 CE, desarrollado por la Ley Orgánica 9/1983 reguladora del ejercicio del derecho de reunión en lugar de tránsito público y manifestación ya contemplaba antes de las reformas del año 2009 una comunicación con reserva de oposición.
a) Los interesados ponen en conocimiento de la Administración su decisión de realizar determinada actividad, con carácter previo al ejercicio la misma, indicando las circunstancias y las modalidades de dicha actividad.
b) La Administración comprueba su legalidad y su adecuación al interés público y puede
-no decir nada, en caso de no existir objeción alguna, que permite la realización libre de dicha actividad;
-prohibirla, si el resultado la comprobación en negativo; o
-condicionar su realización, introduciendo modificaciones para hacerla compatible con la legalidad y el interés público.
c) Transcurrido el plazo sin contestación de la Administración, el particular puede realizar la actividad. La ley orgánica 9/1983 marca un plazo máximo de 72 horas desde la comunicación.
C) COMPROBACIONES
1. Se trata de la mera verificación del cumplimiento determinados requisitos de aptitud (de personas) y de idoneidad (de objetos), que da lugar a las denominaciones de acreditaciones (para personas) y homologaciones (para cosas).
a) Las acreditaciones consisten en la comprobación o verificación de requisitos de aptitud de personas. Así nos encontramos con:
1. Las calificaciones académicas, en las que se verifica el nivel de conocimiento del alumno.
2. La expedición de títulos, que consiste en la mera comprobación de si se han superado todas las asignaturas del plan de estudios.
3. Las incorporaciones un colegio profesional, que se limitan a comprobar la posesión del título.
4. La clasificación de un contratista, en las que se comprueban la solvencia económica y financiera, por un lado, y técnica o profesional, por otro, de las empresas que quieren concurrir a licitaciones contractuales públicas.
5. Las acreditaciones de la ANECA (que evalúan los méritos de los aspirantes a los cuerpos docentes universitarios de Catedráticos de Universidad y Profesores Titulares de Universidad, como requisito previo a su concurrencia a los concursos de acceso) y de las Agencias de evaluación autonómicas (que evalúan los méritos para acceder a la plaza de profesores contratados de Universidad, como requisito previo a su concurrencia a los concursos de acceso).
b) Las homologaciones consisten en la comprobación y verificación de
-las condiciones de idoneidad de un objeto o de
-el ajuste de sus características a las de un modelo predefinido normativamente.
Manifestaciones de ello las encontramos en la
-homologación de terminales de telefonía móvil y en la
-homologación de vehículos importados.
D) TÉCNICAS DE INFORMACIÓN
1. Se recogen en normas que imponen la aportación de datos a favor de las Administraciones públicas para facilitar a éstas -su control sobre sujetos y actividades y -el diseño de políticas públicas.
2. Dentro de dichas técnicas, podemos distinguir los siguientes supuestos:
a) Deberes de identificación de -personas físicas: inscripción de nacimiento en el Registro civil; expedición del DNI a partir de los 14 años; inscripción en el padrón municipal; inscripción en el censo electoral; expedición del NIF; cartilla y tarjeta de la Seguridad Social. -personas jurídicas: inscripción en registros públicos, ya sea -de alcance general -de alcance sectorial
b) Deberes formales y documentales de -ámbito fiscal. -ámbito mercantil
c) Deberes de comunicación de hechos o circunstancias -propias -ajenas
III.- LAS TÉCNICAS DE RESTRICCIÓN O PRIVACIÓN DE SITUACIONES JURÍDICAS ACTIVAS.
1. Sacrificio de situaciones de mero interés.
a) Estamos ante situaciones que no constituyen ni derechos subjetivos ni intereses patrimoniales legítimos.
b) Surgen como consecuencia del ejercicio de potestades discrecionales tales como
-las modificaciones derivadas del ejercicio de la potestad organizativa o
-la libre remoción de puestos provistos por libre designación.
c) Están sujetos a técnicas de control de la discrecionalidad.
d) No son indemnizables, en principio
e) Cabe reconducir aquí el caso calificado de frustración de meras expectativas de derechos, que no tienen la consideración de sacrificio de auténticos derechos subjetivos. Así se consideró el adelanto de la edad de jubilación llevado a cabo por la Ley 30/1984, declarando que no suponía una privación forzosa de derechos patrimoniales y que no era indemnizable 30 años, que la doctrina ha calificado como indemnización en especie.
C) Las servidumbres administrativas.
a) Con la locución “servidumbres administrativas” se alude a una serie de supuestos calificados así por la legislación, la jurisprudencia y la doctrina científica, que tienen en común situarnos ante limitaciones en sentido amplio de derechos
b) Se califican como «servidumbres» porque presentan similitud con la servidumbres de Derecho privado, puesto que, como en aquéllas, se produce una división de las facultades de un derecho a favor de titulares distintos: hay determinadas facultades que permanecen en el titular del derecho de propiedad y otras que surgen para otros titulares distintos.
c) Y se denominan «administrativas» porque, a diferencia de lo que ocurre con las servidumbres de Derecho Privado, que se establecen en favor de particulares, aquí se contemplan en beneficio de la comunidad,
-ya sea en utilidad directa de una cosa pública,
-ya sea en utilidad de la colectividad.
d) Pero una vez que ya sabemos por qué a esa variedad de supuestos se los califica como «servidumbres administrativas», se plantea a continuación si el supuesto concreto en cuestión se corresponde con las limitaciones en sentido estricto o las delimitaciones del contenido de los derechos, por un lado, o con las expropiaciones, por otro, teniendo en cuenta que las dos primeras categorías no son indemnizables y las expropiaciones sí y que, en realidad no importa tanto saber a cuál de las dos primeras categorías se corresponde, sino simplemente si pertenece a alguna de esas dos figuras, en cuyo supuesto no sería indemnizable, o si, por el contrario, se corresponde con la categoría de las expropiaciones, caso en que sí sería indemnizable.
α) Un criterio primario nos lo ofrecen las propias normas reguladoras del supuesto en concreto, que pueden indicar expresamente que no es indemnizable lo que constituye un indicador de que pertenece a alguna de las dos primeras categorías y no a las expropiaciones, o, por el contrario, que sí es indemnizable rasgo indicativo de que estamos ante expropiaciones.
β) Pero, como el carácter expropiatorio o no de una medida limitativa de derechos tiene naturaleza constitucional, por derivar de lo regulado en el artículo 33.3 CE, como parte de la regulación del fundamental de propiedad, no queda a la libre voluntad de la Administración cuando aprueba un reglamento o del Poder Legislativo cuando aprueba las leyes si tal medida tiene carácter expropiatorio o no y, por ende, si es indemnizable o no. Ello dependerá de los dos criterios que maneja el Tribunal Constitucional para deslindar las expropiaciones de las limitaciones en sentido amplio no expropiatorias: a) el criterio del sacrificio especial
IV.- LAS TÉCNICAS QUE IMPONEN SITUACIONES JURÍDICAS PASIVAS.
1. IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES: LAS PRESTACIONES FORZOSAS.
A) La habilitación a la Administración para que pueda exigirlas ha de hacerse por Ley, según exige el art. 31.3 CE que las contempla: -«Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales -de carácter público -con arreglo a la ley”. B) Después especificará la Administración -las personas; -los momentos; y -el tipo de actividad impuestaC) Dos grandes supuestos: prestaciones personales y prestaciones reales.
a) PRESTACIONES PERSONALES: Se trata de prestaciones de hacer personales.
1. Para la defensa nacional
-Se suspendió la prestación del servicio militar del personal civil por la DA13ª de la Ley 17/1999, de Régimen de Personal de las Fuerzas Armadas, a partir del 31/12/2002. Pero se prevé la categoría de reservistas obligatorios, que son los españoles que sean declarados como tales por decisión del Gobierno cuando las necesidades de la defensa nacional no puedan ser atendidas por los efectivos de militares profesionales. Podrán ser asignados a prestar servicios:
-en las Fuerzas Armadas o
-en otras organizaciones con fines de interés general para satisfacer las necesidades de la defensa nacional: a) Protección civil; b) Defensa civil; c) Seguridad ciudadana; d) Conservación del medio ambiente y protección de la naturaleza; e) Servicios sanitarios; y f) Servicios sociales.
-Se contempla la disponibilidad de recursos humanos y materiales no militares, en art. 22.1 de la Ley Orgánica 5/2005, de la Defensa Nacional:
-en situaciones de grave amenaza o crisis,
-en tiempo de conflicto armado y
-durante la vigencia del estado de sitio.
Para el primer supuesto genérico o dispone que el Gobierno establecerá los criterios relativos a la preparación y disponibilidad. Y, para el 2º y 3er supuesto genérico consignan que dicha disponibilidad será coordinada por el Consejo de Defensa Nacional.
-El art. 101 LEF prevé imposición de servicios personales que sirvan directamente a fines militares
-en tiempo de guerra y
-en caso de movilización total o parcial que no sea para maniobras.
El art. 105 LEF dispone que serán indemnizables las requisas de los servicios prestados.
También se contemplan en el art. 101 LEF requisas militares de bienes, pero éstas no las consideramos como imposición de obligaciones sino como expropiaciones forzosas indemnizables, lógicamente sin procedimiento
2. Para la protección civil en general y la extinción de incendios en particular.
-La Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil establece en su art. 7 bis:
1. Los ciudadanos y las personas jurídicas están sujetos al deber de colaborar, personal o materialmente, en la protección civil, en caso de requerimiento de la autoridad competente de acuerdo con lo establecido en el artículo 30.4 de la Constitución y en los términos de esta ley.
2. En los casos de emergencia, cualquier persona, a partir de la mayoría de edad, estará obligada
-a la realización de las prestaciones personales que exijan las autoridades competentes en materia de protección civil, sin derecho a indemnización por esta causa, y
-al cumplimiento de las órdenes e instrucciones, generales o particulares, que aquellas establezcan.
-Y la Ley 43/2003, de Montes consigna que
–Toda persona que advierta la existencia o iniciación de un incendio forestal estará obligada a avisar a la autoridad competente o a los servicios de emergencia y, en su caso, a colaborar, dentro de sus posibilidades, en la extinción del incendio
-En caso de declaración de situación de emergencia se estará a lo dispuesto en la normativa protección civil para emergencia de incendios forestales
3. Prestación personal y de transporte prevista en arts. 128 y 129 TRLHL para municipios de menos de 5000 habitantes, que obliga a personas que no sean incapaces, entre 18 y 55 años, a aportar servicios personales y de transporte, para obras de competencia municipal o cedidas o transferidas a los municipios por otras entidades públicas.
b) PRESTACIONES REALES: Consiste en la entrega obligatoria de cosas.
1. Prestaciones tributarias, junto a las cuales sitúan E. GARCÍA DE ENTERRÍA Y TOMÁS RAM FERNÁNDEZ las cuotas de la Seguridad Social
2. Prestación reales no tributarias. Aquí se incluyen: -el depósito obligatorio de libros impresos por los editores -la entrega al Estado de energía eléctrica de reserva por los concesionarios de aprovechamiento de salto de pie presa, en el porcentaje fijado en el anuncio de la licitación de la concesión; y la Administración podrá cederla a servicios públicos e industrias de interés nacional. Se contempla precio de este servicio, que será fijado en la licitación
2. IMPOSICIÓN DE DEBERES
a) Imposición directamente por vía reglamentaria de los deberes. Presenta la misma problemática que los reglamentos como mecanismo de imposición de limitaciones de situaciones jurídico activas, de forma directa, por lo que nos remitimos a lo expuesto sobre aquéllos.
b) Las órdenes de policía o imposición de deberes por acto administrativo.
1. Son actos administrativos en virtud de los cuales se concreta un deber establecido en la norma, pero que hasta entonces no era exigible y que puede ser de hacer, no hacer o padecer
2. Hay que diferenciarlas de
-las órdenes que limitan derechos, pues las órdenes de policía no inciden sobre derechos, sino que impone deberes;
-de las órdenes jerárquicas de las relaciones organizativas o de supremacía especial en general;
-y de las órdenes emitidas en materia de contratos y concesiones.
3- La exigencia de obediencia, de cumplimiento, se hace cumplir
a) además de por las garantías propias de todos actos administrativos tales como la tutela declarativa y la tutela ejecutiva,
b) por sanciones administrativas y por la tipificación penal
c) El límite a la exigencia de obediencia viene dado por situaciones que no tengan apariencia de ser legales, al incurrir en nulidad de pleno derecho.
4. Podemos distinguir cuatro clasificaciones de órdenes:
α) Singulares o generales, según vayan dirigidas a personas determinadas o un número indeterminado de personas.
Las generales se diferencian de los reglamentos en que aun destinadas a una pluralidad indeterminada de personas, se refieren a situaciones concretas y no permanentes mientras que los reglamentos aluden a situaciones no concretas y con carácter permanente.
Son publicadas las órdenes generales, aunque no siempre mediante fórmulas tasadas y formales, salvo que la ley disponga otra cosa.
Los bandos de Administración local suele ser manifestación de órdenes de policía generales y no de reglamentos, ya que cuando se refieren a éstos suelen ser un mero recordatorio de los mismos.
β) Positivas y negativas.
Las positivas imponen prescripciones y un ejemplo de la mismas son las órdenes de suspensión de edificaciones o de demolición de las mismas.
Y las negativas imponen prohibiciones y un ejemplo de las mismas son las órdenes de no circular en un tramo determinado de vía pública.
γ) Preventivas, directivas y represivas.
Las preventivas van dirigidas a evitar riesgos o peligros
Las directivas van encaminadas al cumplimiento de un objetivo público
Y las represivas van enfocadas a eliminar una situación ilegal ya consumada o los efectos derivados de dicha situación ilegal Hay que distinguirlas de las sanciones con las que pueden concurrir
δ) Personales o reales.
Las personales imponen conductas personales Y las reales imponen conductas relacionadas con cosas determinadas Pueden dar lugar a expropiación-sanción por incumplimiento de la orden.
c) Fiscalización o vigilancia por la Administración del cumplimiento de deberes normativos.
Aquí, el deber es exigido directamente a partir de la norma que lo establece, sin requerir para ello de un acto u orden de la Administración que concrete su exigibilidad
La Administración, en estos casos
-sólo vigila y fiscaliza su cumplimiento;
-meramente declara la extensión del cumplimiento -impone su cumplimiento mediante ejecución forzosa, previo apercibimiento de que va a hacerlo
-y eventualmente sanciona u otras veces sólo puede denunciar ante el órgano judicial pena